II SA/Rz 269/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.415/317/2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 11 grudnia 2023 r. nr SK0.415/317/2023 wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Stowarzyszenie wnioskiem z 25 stycznia 2023 r. i 21 marca 2023 r. wystąpiło do Prezydenta Miasta [...] o "dopuszczenie w charakterze uczestnika Stowarzyszenia "[...]" do udziału we wszystkich wszczętych postępowaniach w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę" m. in. dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych w [....]. Następnie 18 maja 2023 r. Stowarzyszenie uzupełniło ww. wnioski w zakresie określenia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania administracyjnego znak: AR-P.6730.406.2023.JB2. Prezydent Miasta [...] mając na uwadze cele statutowe Stowarzyszenia oraz uznając, że powyższe wnioski posiadają charakter żądania dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym, wezwał pismem z 5 maja 2023 r. Stowarzyszenie do jednoznacznego określenia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do prowadzonego postępowania administracyjnego nr AR-P.6730.406.2023.JB2. W odpowiedzi Stowarzyszenie poinformowało, że interes społeczny w przypadku postępowania o warunki zabudowy jest związany z zapewnieniem racjonalnego zagospodarowania przestrzennego, bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony środowiska oraz wynika z ochrony przestrzeni publicznej będącej dobrem wspólnym. Stowarzyszenie wśród swych celów regulaminowych wyszczególnia bowiem podejmowanie czynności dotyczących podmiotów, przedmiotów związanych z organizacją użytkowania przestrzeni w obszarze osiedla [....] okolic obejmujących między innymi ulicę [....]. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 30 czerwca 2023 r. nr AR- P.6730.406.2023. JB2 odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budynek usługowy - gastronomiczna obsługa komunikacji wraz z niezbędną infrastrukturą" na działkach nr [...], [...], [...] i części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [....] przy ul. [....]. Organ stwierdził, że cele statutowe oraz niewskazanie jednoznacznego interesu społecznego przemawiają za niedopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w wprowadzonym postępowaniu administracyjnym znak: AR-P.6730.406.2023.JB2. Ogólne powołanie się na cele statutowe w zakresie ochrony i zachowania istniejącego na obszarze działania Stowarzyszenia ładu architektonicznego nie może być wystarczające. Tak wskazany interes społeczny jest zbyt ogólny i w istocie może być przyporządkowany do każdego postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy na obszarze osiedla [...]. Nie uprawdopodobniono możliwości negatywnego oddziaływania na ład architektoniczny osiedla [...]. Nie podano żadnych okoliczności prowadzących do konkluzji, że forma zabudowy jaką jest budowa budynku usługowego - gastronomiczna obsługa komunikacji wraz z niezbędną infrastrukturą, spowoduje negatywne i nieodwracalne następstwa dla mieszkańców osiedla [....]. W zażaleniu złożonym od powyższego postanowienia Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło istnienia interesu społecznego do udziału w postępowaniu a co za tym idzie bezpodstawną odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zarzuciło także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedopuszczalną arbitralność w ocenie zgromadzonych materiałów dowodowych i niezasadne uznanie, że nie wykazano interesu społecznego do udziału w postępowaniu, brak rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego. Stowarzyszenie zwróciło się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 11 grudnia 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium powołując się na unormowania zawarte w art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. wywiodło, że organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1. postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania; 2. jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; 3. przemawia za tym interes społeczny. Dokonując oceny złożonego wniosku Kolegium uznało, że spełniona została pierwsza z wymienionych przesłanek, tj. prowadzone postępowanie - dotyczy pra Stowarzyszenia. Ponadto Stowarzyszenie jest organizacja społeczną i z treści regulaminu wynika, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi (§ 2 ust. 1 lit. b regulaminu). Istnieje związek pomiędzy celami regulaminu a przedmiotem postępowania. Zatem druga z przesłanek została spełniona. Natomiast SKO stwierdziło, że w realiach sprawy nie została spełniona trzecia z ww. przesłanek jaką jest istnienie interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia. Z treści wniosku nie wynika w czym Stowarzyszenie upatruje istnienia interesu społecznego w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Nie wskazało bowiem okoliczności, które mogą uzasadniać stanowisko, że za przystąpieniem do takiego postępowania na wniosek Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się uchylenia postanowienia SKO wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: 1. naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta i błędne przyjęcie, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia z uwagi na interes społeczny. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz odstąpienie od utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw przez organy obydwu instancji, co przejawiło się w odmowie uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo że uprzednio organ I instancji dopuszczał Stowarzyszenie do udziału w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy - zaś żadne okoliczności nie przemawiały za tym aby w niniejszej sprawie odstąpić od takiej praktyki. Wskazało na naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, gdyż z uwagi na rozstrzygnięcie organów Stowarzyszenie, legalnie działające i zarejestrowane, nie może pełnić swoich regulaminowych celów. 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niedopuszczalną arbitralność w ocenie zgromadzonych dowodów, brak uwzględnienia całości materiału, zlekceważenie argumentów skierowanego przez Stowarzyszenie wniosku a co za tym idzie, niezasadne uznanie, że nie zrealizowana została przesłanka wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego. 4. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia niespełniającego podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady informowania stron. Brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto pominięcie faktu, że Stowarzyszenie było (i nadal pozostaje) uczestnikiem postępowań o warunki zabudowy w sprawach analogicznych do prowadzonej oraz faktu, że Stowarzyszenie wielokrotnie było dopuszczane do udziału w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i nie zachodzą żadne przesłanki negatywne przemawiające za odstąpieniem od dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tego typu postępowaniach. Strona skarżąca nie zgodziła się z krzywdzącym dla niej stanowiskiem Kolegium. Wskazała, że planowana inwestycja zaburzy ład architektoniczny panujący na obszarze osiedla [...]. Zwiększenie natężenia ruchu wpłynie na sytuację mieszkańców osiedla i na ich bezpieczeństwo! Ponadto przedmiotowa inwestycja budzi kontrowersje społeczne, zaś w interesie społecznym jest wydanie decyzji opartej na najpełniejszej dokumentacji i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydaną decyzją. W interesie społecznym jest bowiem prawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy tak aby na obszarze osiedla [....] zachowany został ład urbanistyczny. Interes społeczny w przypadku warunków zabudowy jest związany z zapewnieniem racjonalnego zagospodarowania przestrzennego, ochroną środowiska, bezpieczeństwem publicznym oraz zaspokojeniem potrzeb mieszkańców. Jest to zbieżne z celami realizowanymi przez Stowarzyszenie. Wprowadzenie warunków zabudowy ma na celu realizację tych celów poprzez ustanowienie przepisów dotyczących sposobu zagospodarowania terenu oraz sposobu budowania na danym obszarze. Ograniczenie możliwości występowania w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszeniu pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 239), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 11 grudnia 2023 r. nr SK0.415/317/2023 wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Zgodnie z art. 31 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, Organ I instancji przyjął, iż "cele statutowe Stowarzyszenia "[...]" oraz niewskazanie jednoznacznego interesu społecznego przemawiają za niedopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (...)". SKO w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że złożony przez Stowarzyszenie "[...]" wniosek pod kątem spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. spełniona została pierwsza z wyżej wymienionych przesłanek, tj. prowadzone postępowanie – dotyczy praw Stowarzyszenia. Stowarzyszenie jest organizacją społeczną i z treści jej regulaminu wynika, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadniony jego celami statutowymi. Przywołało jednak, za organem I instancji, stanowisko o istnieniu w tej sprawie przeszkody dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu w postaci braku interesu społecznego. SKO podkreśliło, że z treści złożonego wniosku nie wynika w czym Stowarzyszenie "[...]" upatruje istnienia interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej, indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 107/15, por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2808/13). Kolegium stanęło na stanowisku, że skarżący żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie – nie wskazało okoliczności, które mogą uzasadniać stanowisko, że za przystąpieniem do takiego postępowania na wniosek Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Tym samym organ administracji zobligowany jest do odmowy dopuszczenia organizacji do postępowania. Sąd nie podziela stanowiska SKO, że skarżące Stowarzyszenie nie wskazało okoliczności uzasadniających istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu ich do postępowania o warunki zabudowy. Argumentacja taka znalazła się zarówno we wniosku jak i w zażaleniu. Skarżący podkreślił, że wniosek dotyczy postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zamierzenie obejmujące "budynek usługowy – gastronomiczna obsługa komunikacji wraz z niezbędną infrastrukturą" na działkach nr [...], [...], [...] i częściach działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Powołał się także na niejednolitość pojęcia interesu społecznego. Zawsze należy mieć w tym względzie na uwadze charakter i miejsce planowanej inwestycji. W zażaleniu podkreślono, że interes społeczny to pojęcie oznaczające różnorodne potrzeby, cele, wartości i problemy, które są ważne w ujęciu społecznym. Obejmuje to kwestie dotyczące dobra publicznego, takie jak między innymi ochrona ładu przestrzennego. Może on także dotyczyć działań podejmowanych przez władze publiczne w celu zaspokojenia potrzeb społecznych, np. poprzez realizację polityki przestrzennej na danym obszarze, budowę określonej infrastruktury itp. Należy wskazać, że interes społeczny często tożsamy będzie z interesem lokalnym. Choć interes społeczny w postępowaniu administracyjnym odgrywa ważną rolę, ponieważ postępowanie to ma na celu ochronę dobra publicznego oraz zaspokojenie potrzeb i celów społeczeństwa. Szczegółowe uzasadnienie przesłanek istnienia interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia sformułowano na 5 stronach zażalenia. Warto także dodać, że Stowarzyszenie ustanowione zostało w celu realizacji zadań właśnie w takich formach, jak udział w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, co nakierowane jest na zapewnienie legalności w procesach stosowania prawa, a także pomoc podmiotom administrowanym w przywróceniu stanu praworządności. Jeśli chodzi natomiast o kwestię wykazania interesu społecznego, który przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, to zauważyć należy, że Stowarzyszenie wskazało, iż wartości, takie jak ład przestrzenny, środowisko i przyroda, mogą być zagrożone działalnością Prezydenta. Można więc uznać, że sprecyzowało, jakie zagrożenia dla wartości, które zamierza chronić i wspierać, upatruje ze względu na przedmiot sprawy. Wszystko to przemawia przeciwko stanowczemu poglądowi Kolegium, że Stowarzyszenie nie podało konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że pojęcie "interesu społecznego" jest faktycznie pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. W sprawach dotyczących warunków zabudowy należy uwzględniać definicję interesu publicznego określoną w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., przez co rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub też lokalnych społeczności. Skoro decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna proces inwestycyjny, przesądzając o dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na danym terenie, to postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji może być jedyną możliwością przedstawienia racji interesu społecznego przez inny podmiot niż organ administracji, a to ze względu na wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Analizując treść zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego jest jego obowiązkiem i wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zaskarżonym rozstrzygnięciu opisanego wyżej elementu zabrakło. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Zasadę tą stosuje się odpowiednio przy rozpoznawaniu wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, czego z powodu błędnego stanowiska Kolegium, w niniejszej sprawie zabrakło. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, LEX nr 2181522; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17). W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8). W świetle powyższego opisany wyżej sposób procedowania doprowadził do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez jej rozpoznania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że uchybienie proceduralne SKO ponownie rozpoznającego sprawę powoduje, że tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia nie spełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny, ustalony na podstawie dokumentów i wniosku skarżącej, a następnie dokonać jego subsumpcji w zakresie istnienia bądź nie interesu społecznego. To jednak, jak wyżej wskazano, nie jest rolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.