II SA/Rz 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skarg M. O. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej w sprawie ponownego rozgraniczenia działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. O. i H. P. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art.29 i 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej we wsi F. gm. F. oznaczonej jako działka nr 153 stanowiąca własność M. O. z działkami : - dgr 350 stanowiąca masę spadkową po zmarłych M. i W. P., imieniem których działa ich spadkobierca – syn J. P. - dgr 154 stanowiąca własność H. P. Organ stwierdził, że istniejąca dokumentacja geodezyjna pozwala na określenie punktów granicznych. Protokół graniczny podpisali uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego z wyjątkiem wnioskodawczyni M. O., która brała udział w postępowaniu, lecz nie podpisała protokołu , nie wyrażając zgody na wskazany przebieg granic. Sprawa o rozgraniczenie toczyła się następnie przed Sądem Rejonowym w S. do sygn. [...] . Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2003 roku Sąd wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni M. O. o wykazanie, że działka nr 153 powstała z parceli budowlanej 25/2, zaś działka 350 powstała z parceli budowlanej 26/2 i 25/1, w terminie 14 dni pod rygorem zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [,,,] lutego 2003 roku Sąd ten zawiesił postępowanie z powodu niewykonania przez wnioskodawczyni nałożonego obowiązku, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2006 umorzył postępowanie w sprawie , z uwagi na nie podjęcie zawieszonego postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 roku skierowanym do Wójta Gminy M. O. domagała się rozgraniczenia działek nr 153 i 350. Wójt Gminy decyzją [...] z [...].08. 2006 r. działając na podstawie art. 104 i 155 k.p.a. w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] stycznia 2002 roku .W uzasadnieniu wskazał, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu , na wniosek pełnomocnika M. O. z dnia [...] stycznia 2002 roku sprawa przekazana była do Sądu Rejonowego w S. Wobec niepodjęcia przez 3 lata zawieszonego postępowania, Sąd umorzył postępowanie. W tej sytuacji decyzja Wójta o rozgraniczeniu stała się ostateczna. Żądanie zawarte we wniosku o rozgraniczenie nie może być uwzględnione z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie postępowania. W odwołaniu od decyzji M. O. zarzuciła, że w swoim wniosku domagała się ponownego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie, a nie, jak to przyjął organ I instancji – zmiany decyzji. Pozostaje więc do rozważenia problem, czy decyzja rozgraniczeniowa utraciła moc prawną w sytuacji przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd. Powołała się na stanowisko NSA w wyroku II S.A./2678/01 z 22 maja 2003 roku , że w takim przypadku decyzja utraciła moc wiążącą .Zarzuciła również, że w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania uznać należy, że od decyzji rozgraniczeniowej przysługiwało jej odwołanie. O tym prawie nie była pouczona , co może uzasadniać ewentualne przyjęcie , że jej wniosek z dnia [...].06.2006 r. stanowi odwołanie od decyzji rozgraniczeniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...] pażdziernika 2006 roku działając na podstawie art. 138 §1 pkt.2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że odwołanie jest w części uzasadnione. Wniosek z dnia [...] czerwca 2006 roku wskazuje, że celem wszczęcia postępowania było ponowne przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości nr 153 i 350. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku organ poinformował strony o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a nie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji własnej [...]. W swojej decyzji organ I instancji stwierdził, że odmawia uwzględnienia wniosku strony. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten reguluje kwestie związane ze zmianą prawomocnej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Postępowanie to toczy się na wniosek. Biorąc pod uwagę brak wniosku uprawnionego podmiotu ,decyzję organu I instancji należało uchylić, a postępowanie umorzyć. Organ stwierdził, że organ I instancji w dalszym ciągu będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozgraniczenie nieruchomości . Skargi do sądu wniosły M. O. i H. P. M. O. zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozważył, czy decyzja rozgraniczeniowa z [...] stycznia 2002 roku utraciła moc wiążącą. Zostały zatem naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7,9 i10 k.p.a. a ponadto 107 k.p.a., gdyż w sentencji decyzji powinno się znaleźć rozstrzygnięcie. H. P. zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z art.62 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że konieczny był wniosek uprawnionego podmiotu, jak również, że wniosek nie był wnioskiem o zmianę decyzji rozgraniczeniowej. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a.może być wszczęte z urzędu ,a zatem nie jest prawidłowy pogląd SKO, że jest to postępowanie wnioskowe. W związku z umorzeniem postępowania sądowego, decyzja rozgraniczeniowa z [...] stycznia 2002 roku stała się ostateczna. Wniosek M. O. był wnioskiem o zmianę decyzji rozgraniczeniowej, dotyczy bowiem tego samego przedmiotu i tych samych stron. Strona może wnieść o zmianę prawomocnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wniosek został rozpatrzony w tym trybie, bowiem strony nabyły określone prawa. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153poz.1269z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr.153 poz.1270 z2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędna do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem , gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania ,jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej kontroli legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie ponownego rozgraniczenia działek. Rozgraniczenie polega na określeniu na gruncie przebiegu linii granicznych i rozmieszczeniu punktów granicznych umożliwiających wytyczenie tych linii. Do rozgraniczenia może dojść 1/ w drodze umowy zainteresowanych właścicieli, 1/ na mocy orzeczenia sądowego oraz 3/ na podstawie decyzji administracyjnej. Tryb rozgraniczenia działek normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Składa się ono z reguły z dwóch stadiów- administracyjnego i sądowego. Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu administracyjnym niezbędnych czynności dokonuje geodeta. Postępowanie administracyjne kończy się na pierwszym etapie , gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo , gdy organ wyda decyzję w sprawie. Od decyzji administracyjnej I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu II instancji, bowiem zgodnie z treścią art. 33 ust.3 ustawy, strona niezadowolona ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi. Jeżeli strony nie wniosły w tym trybie żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie , na wniosek skarżącej po wydaniu przez Wójta Gminy decyzji rozgraniczeniowej [...] , sprawa rozgraniczenia działek 153, 350 i 154 została przekazana do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S. Sąd ten, postanowieniem z dnia [...] marca 2006 roku [...] umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na nie podjęcie postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia. Nowy wniosek o rozgraniczenie złożony w dniu [...] czerwca 2006 roku przez M. O. wymienia działki nr 153 i działkę nr 350. Wójt Gminy, wszczynając wskutek tego wniosku postępowanie administracyjne zawiadomił strony, że dotyczy ono działek nr 153 i 154. Akta sprawy nie zawierają całości akt rozgraniczeniowych z wyjątkiem decyzji kończącej postępowanie administracyjne , kserokopii planu podziału z [...] września 1927 roku i szkicu granicznego z [...] listopada 2001 roku. Decyzja Wójta Gminy z [...] stycznia 2002 roku , jako przedmiot rozgraniczenia wymienia działki 153, 350 i 154. Wójt Gminy odmawiając decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku uchylenia decyzji własnej z [...] stycznia 2002 roku również wskazuje, że dotyczy ona wszystkich trzech działek stanowiących przedmiot rozgraniczenia / 153, 350 i 154 /. Jednocześnie nie wyjaśnia, dlaczego decyzja wskazuje inne działki niż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i inne niż wniosek. Organ ten powołał w podstawie prawnej swojej decyzji przepis art. 155 k.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona (... ) jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania tego przepisu. Odmawiając uchylenia decyzji własnej organ I instancji powołał się na okoliczność, że H. P. nie wyraziła zgody na uchylenie prawomocnej decyzji. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wójta Gminy stwierdził, że postępowanie toczące się w trybie art. 155 jest postępowaniem wnioskowym, dlatego brak wniosku skutkować musiał uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania. Sąd nie podziela żadnego ze stanowisk zajętych przez organy. Wniosek o rozgraniczenie z [...] grudnia 2006 roku zawiera , zawarte w jednym zdaniu żądanie rozgraniczenia. Żaden z organów nie wykazał tożsamości tego wniosku z wnioskiem inicjującym postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2002 roku. Akta sprawy nie zawierają całości akt rozgraniczeniowych z wyjątkiem decyzji kończącej postępowanie administracyjne , kserokopii planu podziału z [...] września 1927 roku i szkicu granicznego z [...] listopada 2001 roku. Strona żądając ponownie rozgraniczenia nie wskazała , czy żąda wydania decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a, nie wskazała też na żadną z przesłanek do wznowienia postępowania wymienionych w art.145 k.p.a, stąd Sąd uznał obie decyzje za przedwczesne. W szczególności należało ustalić zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy. Konsekwentnie do zasady ogólnej przyjętej w art. 9 k.p.a. , przepis art. 64 § 1 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych . Nałożenie na organy tego obowiązku związane jest z przyjętą w k.p.a. ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. W postępowaniu ponownym organ wezwie stronę do sprecyzowania wniosku celem ustalenia, czy postępowanie ma dotyczyć tych samych działek, które były przedmiotem rozstrzygnięcia Wójta Gminy nr [...] tych samych stron, a także ustali w jakim trybie ma być rozpatrzony wniosek. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie , dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a , bowiem obie decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.