II SA/Rz 270/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 270/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. B. uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] sierpnia 1955r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] września 2005r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2005r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 września 2006r. sygn. akt II SA/Rz 1033/05, który wskazał między innymi na potrzebę wyjaśnienia treści żądania skarżącej, publikacji orzeczenia, a także oceny, czy kwestionowane orzeczenie spełnia warunki określone w przepisach prawnych stanowiących podstawę jego wydania. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, mając na uwadze zalecenia Sądu, Kolegium zwróciło się do Wojewody o udzielenie informacji, co do publikacji w Dzienniku Urzędowym WRN w R. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] sierpnia 1955r. znak: [...] o przejęciu nieruchomości we wsi G. Z pisma Wojewody z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] wynika, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Z treści zalegającej w aktach uwierzytelnionej kopii odpisu orzeczenia PPRN w U. z dnia [...] sierpnia 1955r. nie wynika, by było ono kierowane do jakiejkolwiek oznaczonej strony. Orzeczenie to zawiera pouczenia, że jego ogłoszenie następuje poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym WRN w R. Kolegium Wystąpiło też do Starosty B. o udostępnienie dokumentacji związanej z wymienionym wyżej orzeczeniem, ale żadne dokumenty nie zostały odnalezione. Postępowanie o stwierdzenie nieważności regulują przepisy zwarte w art. 156 – 159 k.p.a. i wynika z nich, że przedmiotem stwierdzenia nieważności może być konkretnie oznaczona decyzja administracyjna (postanowienie). Instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć jednak tylko aktów administracyjnych (decyzji postanowień) będących w obrocie prawnym. Kierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego powoduje, że brak jest przedmiotu postępowania i obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (wyr. WSA w Warszawie z dnia 14.12.2005r. II SA/Wa 1616/05 LEX nr 187383). Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że orzeczenie PPRN z [...] sierpnia 1955r., którego stwierdzenia nieważności w części domaga się skarżąca nie zostało doręczona stronom, ani też opublikowane w dzienniku urzędowym stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. (Dz. U. nr 45, poz. 416 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Skarbu i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948r. (Dz. U. nr 37, poz. 271). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie prawa poglądami (np. postanowienie NSA z dnia 27.07.1999r. I SA 1509/98 – LEX nr 48728; wyrok NSA z dnia 22.01.1999r. I S.A. 117/99 – LEX nr 47962; wyrok NSA z dnia 26.03.2001r. V SA/ 90/00 –LEX nr 51328), decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia adresatowi). Decyzja nawet prawidłowo sporządzona, ale niedoręczona żadnej ze stron nie załatwia sprawy administracyjne i nie wywiera skutków prawnych. Byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji. Decyzje niedoręczona i nieogłoszone uznać, więc należy za nieistniejące (M. Kamiński w "Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne" Zakamycze 2006r.). Kolegium uznało, że nie istnieje przedmiot do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania, zatem postępowanie nie powinno się toczyć, co uzasadniałoby wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało jednak wszczęte, a wobec wykazania bezprzedmiotowości tego postępowania to na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji decyzji. W skardze do Sądu skarżąca M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007r. nr [...]. Wymienionej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; oraz art. 21 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W uzasadnieniu skargi podała, że uznanie wywodów Kolegium za niebudzące wątpliwości prowadziłoby do wniosku, że wszelkie prowadzone po dniu [...] sierpnia 1955r. przez organy Państwa w ramach Akcji Wisła działania wywłaszczeniowe we wsi G. byłyby działaniami bezprawnymi (podejmowane bez podstawy prawnej). Bezspornym jest, że działania polegające na wywożeniu ludności ze wsi G. miały miejsce, a jej mieszkańcy nie czynili tego dobrowolnie. Zarzuciła błędną interpretacje § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. (Dz. U. nr 45, poz. 416), gdyż procedura wywieszenia orzeczenia dotyczy właścicieli nieruchomości nieznanych z miejsca zamieszkania, a fakty i dowody przytoczone przez skarżącą wykluczają, że właściciele nieruchomości, której domaga się zwrotu byli nieznani w dacie dokonywania przejęcia. Powołała się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 29.11.1999r. sygn. akt IV SA 1632/97; z dnia 25.02.2000sygn. akt IV SA 146/98 ; z dnia 16.05. 2000r. sygn. akt IV SA 856/98 i z dnia 01.10.2001r. sygn. akt IV Sa/835/01). Wskazała, że w wyniku wojny została sierotą, a po wojnie pozbawiono bezprawnie nieruchomości, a przepisy prawa przewidywały i nadal przewidują odszkodowanie za nieruchomości przejmowane na rzecz Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd uznał skargę za zasadną, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu (NSA i wsa 2007/3/61). W uchwale wywiedziono, ze w sukcesywnie budowanym stanie prawnym i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika maja również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji w tej sprawie. Członek składu orzekającego M. Z., wymieniony w zaskarżonej decyzji brał udział przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Okoliczność tę na rozprawie podniósł pełnomocnik skarżącej. Stwierdzona okoliczność stanowi po myśli art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przy ustalaniu składu orzekającego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy ustalić inny skład personalny niż w poprzedzającej decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd mając na względzie ustalony stan rzeczy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a.