II SA/Rz 271/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie nakazania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), określanej dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu zażalenia A. I. oraz działającej imieniem własnym A. Sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu podał, że wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. PINB wstrzymał Gminie Miejskiej [...] prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku przedszkola publicznego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego wg projektu indywidualnego wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji na działce nr ewid. 2849 w J. oraz nałożył na Gminę obowiązek przedłożenia wyników badań pobranych na budowie w dniu 6 września 2011 r. próbek betonu użytego do konstrukcji wylewanych belek żelbetowych i wieńców oraz rysunków konstrukcyjnych belek wraz z opisem bezpiecznej technologii usunięcia wad konstrukcyjnych na obiekcie. Rozstrzygnięcie to zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w związku z interwencją kierownika budowy J. P. oraz następnego kierownika budowy R. I., w oparciu o przeprowadzone przez organ kontrole w dniach 30 sierpnia i 6 października 2011 r. oraz ekspertyzy techniczne wskazujące na wady konstrukcyjne i montażowe stanowiące realne zagrożenie bezpieczeństwa jak i grożące powstaniem szkód materialnych przy realizacji budynku przedszkola publicznego nr [...] w J. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli Gmina Miejska [...], kierownik budowy A. I. oraz działająca imieniem własnym wykonawca robót A. Sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. WINB umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez A. I. i działającą imieniem własnym Spółkę z o.o. A. wskazując, iż prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie danego postępowania. W postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr ewid. 2849 w J. przymiot strony posiada wyłącznie Gmina Miejska [...]. Nie przysługuje on natomiast działającemu imieniem własnym wykonawcy robót – A. Sp. z o. oraz kierownikowi budowy A. I. Powyższe skutkuje brakiem możliwości złożenia przez ostatnio wymienione podmioty zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie PINB. W takiej zaś sytuacji zasadnym było umorzenie postępowania zażaleniowego. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, iż zażalenie Gminy Miejskiej [...] zostało rozpoznane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...]. Skargę na postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2012r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. I., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie: 1) art. 28 i art. 73 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 22 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż kierownik budowy nie jest stroną postępowania, podczas gdy postępowanie to bezpośrednio rozstrzyga o jego obowiązkach, a nadto zostało wszczęte na jego wniosek, 2) art. 81 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, iż kierownik budowy ma prawo być obecny w trakcie kontroli na terenie budowy, a o czynnościach kontrolnych w niniejszej sprawie nie został poinformowany, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnień i wniosków kierownika budowy. Składający skargę podkreślił, że w przedmiotowej sprawie obowiązki kierownika budowy wynikają z art. 22 i z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż pismem z dnia 17 października 2011 r. PINB nakazał kierownikowi budowy wykonanie określonych prac, a zatem nałożył obowiązki w myśl art. 50 Prawa budowlanego, które mogą zostać nałożone tylko na stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do motywów przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo 0. postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności postanowień organu administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy) lub przepisów postępowania administracyjnego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Poddając ocenie w powyższym zakresie kwestionowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. Sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo w stopniu obligującym do jego usunięcia z obrotu prawnego. Rozstrzygnięciem tym organ umorzył postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez A. I. i działającą mieniem własnym Sp. z o.o. A. w odniesieniu do postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wskazując w podstawie prawnej 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr ewid. 2849 w J. przymiot strony posiada jedynie Gmina Miejska [...]. Nie legitymują się nim zaś tak kierownik budowy, jak i wykonawca robót. W ocenie Sądu, stanowisku organu w powyższym przedmiocie nie można odmówić słuszności. Objęte zażaleniem postanowienie zapadło na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 1. ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 201 Or. Nr 243, poz. 1623), regulującym postępowanie naprawcze. Z uwagi na fakt, iż regulacja powyższa nie zawiera wskazania stron prowadzonego w oparciu o nią postępowania, jak też nie odsyła w tym zakresie do innych unormowań tej ustawy (np. do art. 28 ust. 2 określającego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) zastosowanie ma art. 28 k.p.a., stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie musi być własny, indywidualny oraz oparty na konkretnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego bądź też obowiązku danego podmiotu, jeżeli w jego wyniku podjęty zostanie akt rozstrzygający o prawach lub obowiązkach tego podmiotu albo akt będzie wprawdzie rozstrzygał o sytuacji prawnej jednego podmiotu, jednak zarazem będzie to miało wpływ na prawa i obowiązki innego podmiotu. Skarżący przymiot strony przedmiotowego postępowania wywodzi z art. 5 i art. 22 ustawy Prawo budowlane, które określają uprawnienia i obowiązki kierownika budowy, konkludując, iż prowadzone postępowanie rozstrzyga bezpośrednio o jego obowiązkach. Na poparcie powyższej tezy wskazuje pismo PINB z dnia 17.10.2011r. nakazujące mu wykonanie w trybie pilnym szczegółowo określonych czynności na budowie. Zdaniem Sądu, wskazywane przez skarżącego przepisy nie mogą stanowić o istnieniu jego interesu prawnego we wniesieniu zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...].20.2011r. Zapadło ono bowiem na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, a jego adresatem uczyniona została Gmina Miejska [...] jako inwestor przedsięwzięcia postaci budynku przedszkola publicznego, to więc o jej sytuacji prawnej postanowienie to rozstrzyga. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22.10.2010r. (II OSK 1655/2009, LexPolonica Nr 2522612), iż jakkolwiek art. 17 ustawy Prawo budowlane wśród uczestników procesu budowlanego wymienia inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót to wyłącznie inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Pozostali uczestnicy procesu budowlanego, w tym kierownik budowy, nie mają przymiotu strony. Świadczenie usług niezbędnych do przygotowania i realizacji zamierzonej inwestycji przez krąg osób wymienionych wart. 17 pkt 2, 3 i 4 cyt. Prawa budowlanego następuje na podstawie umów cywilnoprawnych i te umowy kształtują interesy stron. Sprawy zaś dotyczące kwestii odpowiedzialności w ramach tychże umów należą do właściwości sądów powszechnych. Podstawę legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podlegające konkretyzacji w określonym postępowaniu administracyjnym. Przepisu takiego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zawierają unormowania Prawa budowlanego. Jak wyżej zaznaczono, podstawę materialnoprawną skarżonego postanowienia stanowił art. 50 wymienionej ustawy, nie zaś powołane przez skarżącego: art. 5 czy też art. 22 tego aktu. Z tych ostatnich przepisów nie wynika uprawnienie do żądania wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego bądź też do uczestniczenia w nim jako strona. Stwierdzając, iż tak kierownik budowy, jak i wykonawca robót nie posiadają przymiotu strony postępowania, zasadnie WINB umorzył postępowanie zażaleniowe stosując art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. O takim właśnie sposobie rozstrzygnięcia w zaistniałej sytuacji procesowej przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5.07.1999r. (OPS 16/98, ONSA 1999r., Nr 4, poz. 119). Wobec niestwierdzenia w postępowaniu organów uchybień przepisom prawa Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.