II SA/Rz 274/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 274/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [...], działając na wniosek "A" Sp. z o.o. w [...] (dalej: "A " Sp. z o.o. lub Spółka), decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym i obiektami małej architektury" na działkach nr 1547/4, 1547/6, 1547/8, 1547/9, 1547/11, 1547/12, 1547/17, 1547/18 oraz części działki nr 1526/1 obr. [...] położonych przy ulicy K. i M. w R. Wskutek złożonych odwołań decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na uchybienia w realizacji wymagań dotyczących określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI) zawiera bezwzględnie obowiązujące kryteria postępowania przy określaniu wymagań, które winny być przeniesione do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium zakwestionowało sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości głównych kalenic, a nadto objęcie rozstrzygnięciem nieistniejącej działki nr 1547/12, która uległa podziałowi. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent M. [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] – podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - ustalił na wniosek "A" Sp. z o.o. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynek mieszkalny wielorodzinny z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym i obiektami małej architektury" na działkach nr ewid. 1547/4, 1547/6,1547/8,1547/9, 1547/11, 1547/21, 1547/17 i 1547/18 oraz części działek nr 1526/1, 1548 i 1549 obr. [...], położonych przy ulicy K. i M. w R.. Odwołanie od tej decyzji złożyła A.P.- O., E.G., B.F., K.M. i A.A. zarzucając, że organ I instancji nie uwzględnił we właściwy sposób uwag zamieszczonych w poprzednio wydanej decyzji Kolegium. Odwołujące zakwestionowały przyjęty w decyzji parametr wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odwołanie złożył także M.L., reprezentowany przez pełnomocnika B.I., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznaniu, że planowana inwestycja spełnia wymagania ładu przestrzennego i zasad dobrego sąsiedztwa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zarzucił także naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i oddalenie wszelkich twierdzeń zgłaszanych w trakcie prowadzonego postępowania przez strony postępowania. W jego ocenie decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia na skutek przyjęcia, że zastosowanie odstępstwa przewidzianego w tym przepisie jest możliwe, gdy tymczasem brak rzeczowych i istotnych argumentów przemawiających za takim rozstrzygnięciem. Odwołujący zawnioskował o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. SKO, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu nawiązując do przepisów rozporządzenia MI wskazało na zgodność decyzji Prezydenta M. [...] z wymogami zawartymi w tych przepisach oraz brak naruszenia reguł i zasad postępowania administracyjnego. Podało, że podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie SKO organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie przepisów wskazanego rozporządzenia, a analiza ta, po uwzględnieniu uwag SKO zawartych w poprzedniej decyzji, została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym. Przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W toku analizy urbanistycznej ustalono wymagane przepisami rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia warunków i parametrów planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Zaznaczyło także, że przepisy rozporządzenia, w szczególności § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika aniżeli wynika to z uśrednionego wyniku analizy urbanistycznej, jeżeli podyktowane jest to jej wynikami. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zgodnie zaś z ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ust. 4 tego paragrafu określa wyjątek wobec wyżej podanych danych stanowiąc, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 4 ust. 1. Organ zaznaczył także, że rozwiązanie przewidziane w § 4 ust. 4 rozporządzenia nie jest dowolne i musi znajdować potwierdzenie w ustaleniach analizy urbanistyczno – architektonicznej i z niej wynikać - co powinien organ wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, szczegółowo je opisując oraz motywując. Zasada taka obowiązuje także w odniesieniu do rozwiązań przewidzianych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Analizując ustalone w decyzji poszczególne parametry i wskaźniki dotyczące nowej zabudowy Kolegium wskazało, że § 5 ust. 1 rozporządzenia nakazuje określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 tego rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik jako "od 0,30 do 0,36" (pkt 2.a.2. decyzji). Z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi około 0,25. Ustalony w decyzji wskaźnik nie stanowi zatem średniego wskaźnika ustalonego na podstawie analizy. Organ I instancji uzasadnił jednak, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, przyjęcie wskaźnika odmiennego niż wynikający z analizy dokonanej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził, że analiza nawiązuje do wskaźników ustalonych dla działek nr 1569/1 i 1578/1, tj. 0,34 i 0,37 oraz że proponowany przez inwestora w przedstawionej koncepcji zagospodarowania terenu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jako około 0,33, nie naruszy w istotny sposób przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. SKO uznało, że brak jest podstaw do zakwestionowania powyższej argumentacji, a przyjęty wskaźnik oparty został na czytelnych założeniach i nie odbiega w sposób szczególny od wskaźnika jaki byłby określony na podstawie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. W dalszej części Kolegium podało, że organ w pkt 2.a.4. ustalił parametr szerokości elewacji frontowej – 75 m z tolerancją 20%. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie urbanistycznej stwierdzono, że szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych wynosi od 25 do 124 m, wobec czego średnia szerokość elewacji frontowych tych budynków wynosi 75 m. O innym parametrze nowej zabudowy traktuje § 7 ust. 1 rozporządzenia, który mówi o wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. SKO zaznaczyło, że także i dla tego parametru obowiązujące przepisy pozwalają organowi właściwemu do ustalania warunków zabudowy na zastosowanie odstępstwa od wyniku uzyskanego na podstawie analizy urbanistycznej, sprowadzonej do badania stanu zagospodarowania terenu sąsiedniego i ustalenia średniego parametru w tym obszarze. W analizie urbanistycznej organ I instancji dokonał opisu istniejącej zabudowy stwierdzając, że w obszarze analizowanym znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne o małej skali i tradycyjnej architekturze oraz budynki wielorodzinne o różnych gabarytach i formie przestrzennej, a także obiekty użyteczności publicznej. Brak jest spójnej, uporządkowanej przestrzennie zabudowy. Formułowanie zatem zasad nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i form istniejących obiektów nie służyłoby utrwaleniu ładu przestrzennego. Założenie takie stanowiło dla organu I instancji podstawę do sformułowania uzasadnienia dla przyjętego wskaźnika nowej zabudowy, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) od 14 do 60 m mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 2.a.5. decyzji). SKO podało, że w analizie urbanistycznej wskazano, że: ,,z uwagi na eksponowaną lokalizację przedmiotowej inwestycji, widoczną z głównych arterii Układu komunikacyjnego, tj. ulicy L. (drogi krajowej), Alei [...] oraz Alei [...], jak również kształtujący się nowy ład przestrzeni miejskiej, słusznym byłoby wprowadzić kompromisową, nową, ciekawą formę architektoniczną planowanego obiektu (budynku wielorodzinnego) będącego kontynuacją, lecz nie "uśrednioną" w zakresie gabarytów, również wysokości obiektu, szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sąsiadującej od strony południowo - wschodniej z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". SKO zaznaczyło, że podobne uzasadnienie znajdowało się w poprzednio wydanej przez organ I instancji decyzji, z tym, że organ ten dodał wówczas, że: współczesne rozwiązania architektoniczne planowanej inwestycji mogą stać się wizytówką miasta oraz istotnie wpłynąć na jego walory krajobrazowe". Ta argumentacja pozwalała również na przyjęcie parametru wysokości głównej kalenicy od 18 do 60 m (pkt 2.a.6 decyzji). SKO zwróciło także uwagę na ustawowe uprawnienia organów gminy do kształtowania ładu przestrzennego w ramach tzw. władztwa planistycznego, uznając, że decyzja organu I instancji w zakresie określania parametrów i wskaźników oraz ich uzasadnienia znajduje oparcie w wynikach analizy urbanistyczno – architektonicznej i brak jest podstaw do zakwestionowania ustalonych parametrów i wskaźników, a sposób ich ustalenia jest zgodny z zaleceniami zawartymi w poprzedniej decyzji Kolegium. Analiza urbanistyczna została przez organ I instancji przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym. Nadto łącznie spełnione zostały warunki o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za chybione z przyczyn wskazanych w treści uzasadnienia decyzji. Skargi na powyżej opisaną decyzję SKO złożyli E.G. oraz B.I. i M.L. Mocą postanowień z dnia 21 listopada 2016 r. oraz z 3 lutego 2017 r. oznaczonych sygn. II SA/Rz 274/16, WSA w Rzeszowie odrzucił odpowiednio skargę B.I. i M.L. E.G. zawnioskowała o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. obligujących organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Podniosła, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie uwzględnił wskazań i uwag zawartych w uprzednio wydanej kasacyjnej decyzji Kolegium. Sporządzona analiza urbanistyczna stanowiąca integralną część decyzji o warunkach zabudowy, została opracowana z uchybieniem obowiązujących przepisów prawa. W dalszej części skarżąca wskazała na poszczególne uchybienia. Odnosząc się do sposobu ustalenia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki podała, że nie została wyliczona średnia wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działek i nie ma zastosowania wskazany przez organ § 5 ust. 2 rozporządzenia. W kwestii sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowej podała, że ustalony w decyzji parametr jest niezgodny z zasadą wskazaną w rozporządzeniu. Średnie wielkości ustalono na podstawie dwóch wartości ekstremalnych, a nie jako średnią szerokości elewacji wszystkich budynków znajdujących się w analizowanym obszarze. Wyliczona wartość średniej szerokości elewacji frontowej jest zawyżona nie tylko w odniesieniu do budynków istniejących w analizowanym obszarze, ale też w stosunku do zrealizowanych budynków wielorodzinnych. Odnosząc się do sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej podała, że ustalając ten parametr nie odniesiono się w żaden sposób do treści analizy, gdzie podano najmniejsze i największe wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. W okolicznościach sprawy parametr ten – maksymalna wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku, ustalono w oderwaniu od treści analizy. W ocenie skarżącej argumentacja organu o "eksponowanej lokalizacji" widocznej z "głównych arterii układu komunikacyjnego" nie może stanowić uzasadnienia dla określenia dwukrotnie większej wartości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, niż parametr charakteryzujący najwyższe budynki istniejące na sąsiednim terenie. Organ nie wskazał konkretnych uwarunkowań mogących stanowić podstawę do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 60 m. E.G. wskazała także na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem ani jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji gabarytów obiektu budowlanego. Najwyższe budynki w analizowanym obszarze posiadają wysokość ok. 34 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej; sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli pod względem wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W sprawie bezsporne pozostaje, że dla terenu objętego zamierzoną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., oznacza to dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie jest możliwe po ustaleniu, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia spełnienia tych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego jest zagwarantowanie zachowania określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich stanowi więc dla organów orzekających w sprawie punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W toku tego postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą. Mająca powstać nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej i właśnie do oceny, czy wskutek realizacji inwestycji zostanie naruszony układ urbanistyczny otoczenia, sprowadza się istota sporu w rozpoznawanej sprawie. W ocenie skarżącej, dopuszczone przez organy administracji ustalenia co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi nie wpisują się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa i nie spełniają wymogu kontynuacji względem zabudowy już istniejącej. W okolicznościach sprawy Sąd nie podziela zarzutów skargi, uznając dokonane w sprawie przez organ administracji I i II instancji ustalenia o spełnieniu wszystkich niezbędnych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy za prawidłowe. W tym zakresie wstępnego odniesienia wymaga kwestia wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wg zapisów analizy urbanistycznej, objął on obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co przy szerokości tego frontu wynoszącej ok. 165 m (od położonej od strony południowej ul. M., z planowanymi głównymi wjazdami), dało obszar w promieniu ok. 495 m. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego koresponduje z jego oznaczeniem na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy (kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000) i pozostaje w pełnej zgodności z § 3 rozporządzenia MI. Jak wynika przy tym z porównania z załącznikiem graficznym, wskazana szerokość frontu działek nie obejmuje objętej złożonym wnioskiem i wydanymi warunkami zabudowy skrajnej od strony zachodniej działki nr 1526/1 stanowiącej ul. K., będącej własnością Gminy Miasto [....] W ocenie Sądu pozostaje to bez jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, skoro działka ta stanowiąca ogólnodostępną drogę publiczną ma umożliwiać wyłącznie dostępność komunikacyjną do planowanych budynków (jako jeden z wariantów dojazdu). Zgodnie ze sporządzoną analizą, istniejąca na objętym nim obszarze zabudowa to budynki mieszkalne jedno – i wielorodzinne, obiekty handlowo – usługowe, przedszkole, obiekty biurowe, administracyjne i służby zdrowia. Zabudowa ta stanowi dla organów punkt odniesienia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję na terenie objętym wnioskiem można zrealizować, gdyż jak już wskazano, mająca powstać w jej sąsiedztwie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej obiektów już istniejących. W tym kontekście planowana inwestycja wykazuje zgodność z występującym na obszarze analizowanym sposobem wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy istniejącej oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07). Kontynuacja funkcji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie występuje. W stosunku do objętej warunkami zabudowy inwestycji Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości w określeniu jej poszczególnych, wynikających z rozporządzenia MI parametrów (wskaźników). Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono w odległości 14 m od krawędzi ul. K. i 10 m od krawędzi ul. M. W pierwszym przypadku dokonano tego w oparciu o podstawową regulację w tym zakresie zawartą w § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, stosownie do której obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (odniesienie stanowił budynek mieszkalny wielorodzinny istniejący na działce nr 1568/2). Jak wskazano w analizie, z uwagi na brak możliwości wyznaczenia w ten sposób linii zabudowy od ul. M. (jedyny istniejący od strony wschodniej terenu inwestycji budynek przedszkola z uwagi na funkcję znajduje się w większej odległości, posiadając dojazd od ul. M.), za uzasadnione w tych okolicznościach należało uznać skorzystanie z regulacji zawartej w ust. 4 tego paragrafu. Dopuszcza ona inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszym przypadku dokonano tego poprzez ustalenie jej w analogicznej odległości, jak linia zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych istniejących po drugiej stronie ul. M., co należy odczytać jako wyraz dążenia do zachowania wzajemnych proporcji co do odległości tożsamej rodzajowo zabudowy po obu stronach tej ulicy. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu zastosowany został § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, dopuszczający jego wyznaczenie w innej wielkości niż na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy. Przy powierzchni terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (1,6056 ha) oraz określonej w nim powierzchni zabudowy (5 300 m²) oraz średnim wskaźniku w obszarze analizowanym wynoszącym 0,25, określono go dla wnioskowanego terenu w przedziale 0,3 – 0,36 (przy wnioskowanym przez inwestora 0,33). Jak wykazano w analizie, w odniesieniu do położonych w bezpośrednim otoczeniu obszaru inwestowanego działek nr 1568/2, 1569/1, 1572 i 1578/1 objętych zabudową wielorodzinną (położonych od strony południowej) oraz działek nr 1539 i 1544 (położonych od strony północnej), wskaźnik ten kształtuje się w przedziale 0,12 – 0,37, przy czym największe wartości 0,34 i 0,37 dotyczą budynków wielorodzinnych (działki nr 1569/1 i 1578/1). W ocenie Sądu, wobec wskazanego już wyżej zróżnicowania zabudowy na obszarze analizowanym, organy mając na uwadze charakter inwestycji, trafnie opowiedziały się za wskazaną w analizie koncepcją wyznaczenia wskaźnika w oparciu o wartości cechujące tożsamą rodzajowo zabudowę, które nie zostały przekroczone, traktując to jako dopuszczalne odstępstwo od wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia zasady wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W okolicznościach sprawy nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że średnia powinna być wyliczona w oparciu o zabudowę wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym, co zwłaszcza z uwagi na charakter inwestycji i skupioną po południowej stronie objętego nią terenu zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - tworząca pewną całość urbanistyczną - nie byłoby także miarodajne. Powyższe uwagi pozostają w pełni adekwatne także względem sposobu wyznaczenia wyłącznie w oparciu o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną kolejnego parametru nowej zabudowy w postaci szerokości elewacji frontowej. Wg § 6 rozporządzenia MI, wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy istniejącej na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1), z możliwością jej wyznaczenia w innej szerokości, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy (ust. 2). Wg jej treści, szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w przypadku budynków wielorodzinnych wynosi od 25 do 124 m (w przypadku jednorodzinnych 9 - 20 m). W zgodności z tym przepisem pozostaje zatem oznaczenie w decyzji organu I instancji szerokości elewacji frontowej wg średniej wyliczonej tylko dla budynków wielorodzinnych – 75 m, z tolerancją do 20%. Z tego względu nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut skargi wskazujący na konieczność jej wyliczenia nie na podstawie średniej wartości ustalonej odrębnie dla zabudowy wielorodzinnej, lecz jako średniej szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym. Za nie znajdujący żadnego potwierdzenia należy także uznać wywodzony z powyższego zarzut skargi zawyżenia wyliczonych średnich wartości szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Jednym z kluczowych parametrów planowanej inwestycji jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a co za tym idzie wysokość głównej kalenicy. § 7 ust. 4 rozporządzenia MI dopuszcza wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej w innej wysokości niż ustalona na podstawie ust. 1 (tj. jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy. Zwrócono w niej uwagę na zróżnicowany charakter zabudowy, którą tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne o małej skali i tradycyjnej architekturze, budynki mieszkalne wielorodzinne o różnych gabarytach i formie przestrzennej, obiekty użyteczności publicznej "nierzadko ciekawe architektonicznie, o estetycznych bryłach przestrzennych". Przy wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych dla budynków jednorodzinnych 3 – 9 m oraz wielorodzinnych 14 – 34 m, w odniesieniu do planowanej zabudowy określono ją w przedziale 14 – 60 m, podkreślając, że gabaryty i formy tych obiektów nie tworzą spójnej i uporządkowanej przestrzennie zabudowy, wskutek czego formułowanie zasad nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i form istniejących obiektów nie mogłoby służyć utrwaleniu ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, mimo że maksymalną wysokość planowanej zabudowy ustalono na poziomie prawie dwukrotnie wyższym w stosunku do już istniejących budynków wielorodzinnych, także w tym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia przepisów rozporządzenia MI. Podkreślić należy, że z uwagi na usytuowanie inwestycji objętej warunkami zabudowy, nie jest możliwe w analizowanym przypadku wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wg podstawowego kryterium, jakim jest jej przedłużenie odpowiednio do zabudowy na działkach sąsiednich. O ile należy zgodzić się z twierdzeniem skargi, że działki objęte zamierzoną zabudową leżą na granicy dających się wyodrębnić obszarów zabudowy jednorodzinnej (od jego strony południowej) oraz wielorodzinnej (od jego strony północnej), to bez wątpienia nie można całkowicie pozbawić znaczenia – wbrew twierdzeniom skargi – zawartej w analizie i wydanych decyzjach argumentacji o eksponowanej lokalizacji inwestycji w rejonie zbiegu głównych arterii komunikacyjnych Miasta R.(ul. L., Al. [...] i Al. [....]). Twierdzenie to, jakkolwiek wobec jej planowanego położenia i istniejącej zabudowy tego obszaru trafne, to uzasadniane zamiarem wprowadzenia na wnioskowanym terenie "kompromisowej, nowej, ciekawej formy architektonicznej planowanego obiektu (budynku wielorodzinnego), będącego kontynuacją, lecz nie uśrednioną (...) zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", dla jego właściwego zrozumienia wymaga w ocenie Sądu pewnego uściślenia. Należy bowiem w tym zakresie zwrócić uwagę, że wg znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy Koncepcji Programowo - Przestrzennej przedmiotowej inwestycji z sierpnia 2015 r., nie cały projektowany budynek będzie miał jednolitą bryłę i maksymalną wysokość, ale ukształtowany będzie w postaci dwóch segmentów – każdy o zróżnicowanej wysokości od 5 do 18 kondygnacji, zlokalizowanych na linii północ – południe, po których stronie wschodniej na inwestowanym obszarze (od strony istniejącego przedszkola) planowane jest utworzenie oddzielającego ogólnodostępnego terenu sportowo – rekreacyjnego. Od strony zachodniej, za pasem drogowym ul. Kurpiowskiej, teren inwestycji będzie zaś graniczył z niezagospodarowanymi terenami zielonymi (ogrody działkowe), bezpośrednio za którymi znajduje się już pas drogowy wskazywanej A. [...] Postrzegane w tym kontekście twierdzenie o eksponowanej lokalizacji inwestycji zyskuje nieco inny wymiar, gdyż taki jej układ przestrzenny (na skraju schodzącej się zabudowy jedno- i wielorodzinnej), w pobliżu jednej z głównych arterii komunikacyjnych Miasta, aczkolwiek wyróżniający ją z otoczenia, nie będzie czynił jej jednocześnie poprzez gabaryty (w szczególności wysokość) zdecydowanie dominującej i narzucającej swój charakter względem otoczenia. Jak już wskazano, uwagi te, mimo że nie wynikają wprost z analizy, nie negują jej prawidłowości i pośrednio wpisują się w zawarte w niej uzasadnienie wyznaczenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych planowanej do zrealizowania inwestycji, potwierdzając spełnienie wymogu z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI. Wpisuje się to ponadto w wyrażony w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymóg uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definicję ładu przestrzennego, pozwalając uznać za spełnione związane z tym wymagania funkcjonalne i społeczno-gospodarcze, a zwłaszcza wyartykułowane w analizie urbanistycznej kompozycyjno – estetyczne. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także sposób ustalenia pozostałych (poza wysokością głównej kalenicy) parametrów związanych z geometrią dachu, tj. kąta nachylenia, układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, które w myśl § 8 rozporządzenia MI ustalone zostały odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (dach płaski lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci głównej bryły budynku 0-30° i głównej kalenicy skierowanej prostopadle lub równolegle w stosunku do frontu działki); ustalenia te nie są kwestionowane. Odnosząc się do zarzutu braku spełnienia wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku pozwalającego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – należy wyjaśnić, że o ile generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia MI jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, to nie wyklucza to możliwości odstępstw, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy. W okolicznościach faktycznych sprawy ich zaistnienie zostało należycie wykazane oraz uzasadnione względem wszystkich cech projektowanego budynku, zwłaszcza tych, odnośnie których adekwatnie do warunków miejscowych – mając na uwadze wynikającą z powyższego przepisu generalną zasadę zachowania ładu przestrzennego - zadecydowano w analizie o jej zawężeniu do najbardziej zbliżonej rodzajowo zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z jednoczesną dopuszczalnością wyznaczenia niektórych wskaźników w innych granicach, niż wynikające z mających pierwszeństwo zastosowania przepisów rozporządzenia MI statuujących zasadę ich ustalania na podstawie wartości średnich. Zwrócenia uwagi wymaga także przyjęty w orzecznictwie sądowym dla potrzeb ustalania warunków zabudowy sposób wykładni pojęcia "działki sąsiedniej", tj. w ujęciu funkcjonalnym. Nie oznacza on zatem wyłącznie działek bezpośrednio graniczących (stycznych) z działką objętą wnioskiem, ale każdą nieruchomość położoną w obszarze analizowanym lub w jego części tworzącej pewną urbanistyczną całość, co podlega ustaleniu, ocenie a następnie wymogowi uzasadnienia względem każdego analizowanego przypadku. Badając dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym takie, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym, istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. II OSK 3045/15). Co do zasady również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. W myśl m.in. wyroków NSA z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1600/15 i z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08, z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mimo że u.p.z.p. jako nadrzędny cel wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje ochronę ładu przestrzennego, to sam w sobie nie może on prowadzić do nadmiernego ograniczenia wynikającej z prawa własności swobody zabudowy, nawet jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, zamierzona realizacja przedmiotowej inwestycji nie spotyka się z powszechną akceptacją okolicznych mieszkańców, wykorzystujących częściowo obszar objętych wnioskiem działek jako teren rekreacyjny (boisko zielone) czy miejsce do parkowania pojazdów. Uzasadnionych podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy nie stwarzają też sygnalizowane w toku postępowania obawy okolicznych mieszkańców co do braku dostosowania infrastruktury drogowej (ul. Małopolskiej i Kurpiowskiej) przyległej do objętych wnioskiem działek do obsługi zwiększonego ruchu pojazdów, jaki niewątpliwie nastąpi w związku z realizacją inwestycji. Na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunków zabudowy istotne jest posiadanie przez teren którego dotyczy wniosek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), który to warunek jest spełniony. Do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich odnosi się natomiast obecnie pkt 2f decyzji organu I instancji, przewidujący m.in., że projektowana inwestycja nie może powodować pozbawienia dostępu do drogi publicznej oraz światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego brak jest jednak podstaw prawnych do dochodzenia tej ochrony i kwestionowania przyjętych rozwiązań. Wprawdzie jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, niemniej nie dotyczy to przepisów prawa budowlanego, gdyż te znajdują zastosowanie dopiero na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno - budowlanej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie nie przesądza też, że inwestor w ogóle pozwolenie na budowę zamierzonej inwestycji otrzyma. Jak wynika z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane m.in. po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W świetle poczynionych powyżej wywodów, orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że inwestycja polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na oznaczonych we wniosku działkach jest możliwa i nie będzie pozostawała w sprzeczności z istniejącym w ich sąsiedztwie ładem przestrzennym. Wskazane jej parametry znajdują potwierdzenie w dołączonej do niej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, należycie uzasadnionej i mającej odzwierciedlenie w zgromadzonym zgodnie z regułami K.p.a. (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) materiale dowodowym. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest przy tym decyzją, której wydanie pozostawiono uznaniu organów administracji, lecz aktem o charakterze związanym; oznacza to, że w przypadku stwierdzenia na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ do którego wystąpiono z wnioskiem nie można odmówić jej wydania. Podsumowując należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały i uzasadniły zaistnienie w niej przesłanek do wydania decyzji ustalającej na wniosek inwestora warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Podkreślić w tym względzie należy, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy otrzymuje jedynie wiążące zapewnienie organu administracji, że z punktu widzenia ładu przestrzennego i urbanistycznego realizacja wnioskowanej inwestycji jest na wskazanych przez niego działkach możliwa. Decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, gdyż dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę następuje konkretyzacja jej zapisów i rozstrzygane są konkretne rozwiązania techniczne. Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.