II SA/Rz 275/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].11.2004 r. Nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej lokalizacji salonu gier na automatach w lokalu użytkowym przy ul. [...] w P. postanawia Odrzucić skargę W dniu [...].08.2004 r. { data wpływu wniosku do Urzędu } A Spółka z o.o. w Z., powołując się na art. 106 § 1 kpa oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych [ Dz.Ust. Nr 4 poz. 27 z 2004 r. ] wystąpiła do Rady Miejskiej w [...] o wydanie opinii w sprawie lokalizacji salonu gier na automatach w P. przy ul. [...]. Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w dniu 25.11.2004 r. podjęła uchwałę Nr 264/2004, opiniując negatywnie lokalizację salonu gier na automatach w lokalu użytkowym przy ul. [...] w P. W związku z powyższym A Spółka z o.o. w Z. w dniu [...].12.2004 r. { data wpływu wniosku do Urzędu } , działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o " samorządzie terytorialnym " [ t.jedn. z 1996 r. Dz.Ust. Nr 13. Poz. 74 ] wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo braku odpowiedzi na to wezwanie w dniu [...].02. 2005 r. A SP. z o.o. w Z. zaskarżyła przedmiotową uchwałę skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Radzie Miejskiej w [...] do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Przedmiotem oceny w niej badanej pozostaje legalność uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].11.2004 r. , stanowiącej o negatywnym zaopiniowaniu lokalizacji salonu gier na automatach w lokalu użytkowym przy ul. [...] w P. Podejmując się próby dokonania takiej oceny w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy przedmiotowa uchwała może być zaskarżona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi bowiem, iż " Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego " . W kontekście tego zapisu uprawnioną jest konstatacja, iż dopuszczalność skargi w tym trybie, uwarunkowana jest m.innymi rodzajem materii, której uchwała ta dotyczy, a w szczególności musi ona mieścić się w kategorii spraw " z zakresu administracji publicznej " . Zdając sobie sprawę z niejednoznaczności tego pojęcia, która wywoływała i wywołuje kontrowersje i wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie należy przyjąć, iż rada gmina tylko wówczas podejmuje uchwałę " z zakresu administracji publicznej " , gdy wykorzystuje swoje kompetencje władcze. W okolicznościach badanej sprawy trudno mówić o tego rodzaju kompetencjach Rady Miejskiej w [...], skoro kwestionowana uchwała w istocie jest tylko opinią wyrażoną w sprawie, w której decydentem pozostaje właściwy minister do spraw finansów publicznych { art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych }. Innymi słowy uchwała ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach określonego podmiotu, a jedynie stanowi jeden z dowodów w sprawie z zakresu administracji o której rozstrzygnie inny organ administracji publicznej. Jeżeli zaś tak, to skarga na tę uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna i jako tak podlega odrzucenie na zasadzie wyrażonej w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn.zm. ], zwanej dalej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.s.a. Nawet gdyby nie podzielić wyżej zaprezentowanego stanowiska, to z woli ustawodawcy możliwość dokonania takiej oceny w aspekcie merytorycznym w ramach postępowania sądowego, uzależniona jest od wypełnienia przez skarżącego warunków formalnych takich m.innymi jak zainicjowanie postępowania umożliwiającego organowi dokonania autokontroli zakwestionowanego aktu, czego wyrazem w tym przypadku jest wezwanie do usunięcia interesu prawnego i dochowanie prawem określonych terminów, co stwarza gwarancje dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. Co się tyczy wspomnianego wezwania, to ustawodawca nie określił w tym przypadku, żadnych terminów, konsekwencją czego jest to, iż zainteresowany może z nim praktycznie wystąpić w każdym czasie. Inaczej rzecz się ma, jeśli idzie o dalszy tok postępowania, skoro ust. 3 art. 101 powołanej ustawy odsyła w tym przypadku do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to specyficzna regulacja, która w dalszym ciągu obowiązuje, pomimo nowelizacji przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś tak, to w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż skarga we wspomnianym wyżej trybie może być złożona dopiero wówczas gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego odmówi skarżącemu usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, bądź też nie udzieli zainteresowanemu odpowiedzi w terminie jaki obowiązuje organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym i który określają zapisy zawarte w art. 35 i 36 kpa. Rozwiązanie to kształtujące odrębny tryb od przyjętego w art. 53 § 3 p.s.a. , określa iż bieg terminu do wniesienia skargi w tym przypadku rozpoczyna się w dniu następującym po dniu w którym skarżącemu została doręczona negatywna odpowiedź na jego wezwanie, bądź też po upływie dwóch miesięcy od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia, jeżeli inicjatywa ta pozostała bez odpowiedzi. Pogląd ten co zasady jest akceptowany zarówno w doktrynie { vide : Tadeusz Woś, Hanna Krysiak-Molczyk i Marta Romańska – Postępowanie sądowo administracyjne – Warszawa 2004 r. str. 210 } jak i orzecznictwie, a jego koronnym wyrazem jest uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 4.05.1998 r. sygn.akt FPS 1/98 { ONSA 1998 Nr 3 poz. 78 }, która pomimo zmiany stanu prawnego w warstwie procesowej, co do zasady zachowała swoją aktualność z tej przyczyny, iż regulacja zawarta w ustawie o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do postanowień zawartych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.s.a. Skoro zatem w tej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wpłynęło do organu w dniu [...].12.2004 r. i do chwili wystąpienia ze skargą tj. do dnia [...].02.2005 r. strona nie otrzymała na nie odpowiedzi, to w pełni uprawnionym jest stanowisko, że skarga wniesiona została przedwcześnie, albowiem termin do jej wniesienia rozpoczynał swój bieg dopiero w dniu następnym po upływie 2 miesięcy od daty wystąpienia z wezwaniem o usunięcie naruszenia interesu prawnego tj. od dnia [...].02.2005 r. W tym stanie rzeczy skarga jako przedwczesna jest również niedopuszczalna i jako taka podlega ona odrzuceniu na zasadzie wyrażonej w art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.s.a.