II SA/Rz 275/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Lechowska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na czynności Starosty Powiatu [...] 1. z dnia [...] kwietnia 2004r. w przedmiocie pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu 2. z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu postanawia: odrzucić skargę IISA/Rz 275/07 Uzasadnienie Pismem z dnia 10 grudnia 2006r. skarżący zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o zwrot części opłaty ( 425 zł. wraz z odsetkami) pobranej za wydanie karty pojazdu, którą uiścił w kwocie 500 zł. przy rejestracji pojazdu marki Opel Astra 1,6 nr rej. [...]. Jako podstawę prawną żądania podał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 i art. 190 ust. 4 Konstytucji R.P a także art. 74 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r, Ordynacja Podatkowa (Dz.U. nr 137 poz. 926, ze zm.) Opłaty dokonano w chwili rejestracji pojazdu, tj. w dniu 23. września 2006r. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Powiatu pismem z dnia 14 grudnia 2006r. poinformował skarżącego, że jego roszczenie może być dochodzone w postępowaniu sądowym przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym. Na wezwanie skarżącego z dnia 27 grudnia 2006r. o usunięcie naruszenia prawa, w którym zarzucał on organowi naruszenie art. 7,8,9,11 i 104 kpa prezentując pogląd , iż w sprawie winna być wydana decyzja administracyjna i podważając stanowisko organu, iż sprawa należy do drogi cywilnej - Starosta Powiatu udzielił odpowiedzi z dnia 24 stycznia 2007 r. . Podał w niej, że opłatę pobrano w oparciu o obowiązujące prawo - art. 73 ust. 1 i art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity z 2005r, Dz.U. Nr 108, poz. 908) i § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. Nr 192, poz. 1878 z późn. zm.), w wysokości określonej przez § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Jednocześnie wyjaśnił że została ona pobrana przed wejściem w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również przed wejściem w życie wydanego w następstwie tego wyroku rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dzu.U. nr 59, poz. 421), Stwierdził także, iż brak jest podstaw do decyzyjnego załatwienia sprawy , bowiem opłaty za rejestrację pojazdu należą do opłat publiczno-prawnych stanowiących dochody powiatu, co wyklucza stosowanie do nich Ordynacji podatkowej. Pobranie opłaty stanowi czynność materialno-techniczną organu rejestrującego, jednak sprawa zwrotu opłaty nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej, stąd brak podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 a roszczenie o zwrot opłaty może być dochodzone przed sądem powszechnym w trybie art. 4171 kodeksu cywilnego. P. C. powołując się na art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270) .zwanej dalej P.p.s.a., skargą wniesioną w dniu 26 lutego 2007r. zakwestionował "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu i odmowy zwrotu uiszczonej nadpłaty wraz z odsetkami" zarzucając im naruszenie art. 8,9,11, i 104 kpa art. 2,7,8 i 190 a także 217 Konstytucji R.P i domagając się ich uchylenia a także nakazania zwrotu kwoty 425zł przez wraz odsetkami przez zaskarżony organ. Skarga zwiera szerokie wywody odnoszące się do powołanego wyżej wyroku Trybunału i jego skutków dla zgodności z prawem czynności poboru opłaty - z odwołaniem się do poglądów doktryny i judykatury - sprowadzające się do konkluzji , iż mimo odroczonego w czasie skutku wspomnianego wyroku winien być on stosowany w ocenie czynności zdziałanych - tak jak w sprawie - na podstawie prawa niezgodnego z Konstytucją i ustawą jeszcze przed datą utraty przezeń mocy ustalonej w tymże wyroku. Zaznaczył też , że działania organu po złożeniu wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, naruszają przytoczone w skardze przepisy kpa stanowiące naczelne zasady postępowania administracyjnego, przedstawiając na poparcie zarzutu szeroką argumentację z przywołaniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na wezwanie Sądu o sprecyzowanie , którą z czynności organu kwestionuje, czy pobranie zawyżonej opłaty, czy też pismo odmawiające jej zwrotu i informujące o właściwości sądu powszechnego w tej sprawie wyjaśnił, że podnosi bezprawność pobrania zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu a tym samym bezprawność odmowy zwrotu zawyżonej jej części a jego motywacją jest chęć uzyskania zwrotu zawyżonej opłaty. Jeżeli nie jest to możliwe w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżący wnosi o wydanie prejudykatu stwierdzającego wadliwość kwestionowanych czynności, bowiem w jego ocenie tylko uzyskanie takiego orzeczenia pozwoli mu na wszczęcie postępowania cywilnego o odszkodowanie w trybie art. 4171 k.c. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa konkludując, że ewentualny zwrot pobranej w zawyżonej wysokości opłaty nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, a rozpatrywanie takich spraw należy do sądów powszechnych. Zaznaczył, iż odroczony w czasie, termin utraty mocy aktów, których niezgodność z Konstytucją czy ustawą stwierdził Trybunał Konstytucyjny oznacza pozostawienie ich w porządku prawnym na czas określony w wyroku, co skutkuje stosowaniem tych aktów przez sądy do oceny zdarzeń i aktów zdziałanych przed datą utraty ich mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd podziela pogląd organu , ile wskazuje on na brak właściwości organu administracyjnego do załatwienia sprawy, tj. do orzekania w przedmiocie zwrotu (czy odmowy zwrotu) pobranej opłaty. Pobranie przez organ administracji publicznej opłaty za wydanie karty pojazdu może być potraktowane (mimo okoliczności, że opłaty takie są szczególnym rodzajem ceny za usługę organu administracji publicznej), jako czynność przewidziana w art. 3 §1 pkt 4 P.p.s.a., z uwagi na fakt, że obowiązek jej uiszczenia znajduje podstawę w administracyjnym prawie materialnym (art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruch drogowym - Dz. U. z 2005r. nr 108, poz.908, ze zm.) Wysokość tej opłaty określona jest w aktach wydanych na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Przepisy te nie przewidują by pobierając opłatę organ wydawał decyzję, co oznacza , że obowiązek jej uiszczenia powstaje z mocy prawa. Wykonanie tego obowiązku jest niezbędne do zarejestrowania pojazdu. Sprawa jednak ewentualnego zwrotu tej opłaty ma zdaniem Sądu charakter cywilnoprawny. Obowiązujące przepisy prawa administracyjnego co do zasady nie przewidują możliwości zwrotu nienależnego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej lub innej czynności administracyjnej. Dotyczy to także przepisów regulujących kwestię rejestracji pojazdu. Dla przyjęcia obowiązku orzeczenia o zwrocie istnienie przepisu prawa administracyjnego , które ustanawiałby po stronie organu obowiązek takiego zwrotu w drodze decyzji lub czynności wynikającej z przepisów samego prawa jest niezbędne. W konsekwencji zatem, o ile możliwe jest zakwestionowanie czynności pobrania opłaty w drodze skargi do sądu administracyjnego - po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 §3 P.p.s.a (wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia , w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności ) - to możliwość taka nie istnieje w przypadku odmowy zwrotu takiej opłaty w całości lub części. Po myśli bowiem art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. zaskarżyć można czynność dotyczącą obowiązku lub uprawnienia wynikającego (dla skarżącego) z mocy samego prawa. Prawem tym jest co do zasady prawo materialne , w tym przypadku ustawa o ruchu drogowym i akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Żaden z przepisów w nich zawartych nie przewiduje możliwości ubiegania się w jakimś odrębnym administracyjnym trybie o zwrot nadpłaconej opłaty, żaden też, jak już podniesiono, nie nakłada na organy administracji obowiązku zwrotu pobranej opłaty lub jej części. Na rzecz poglądu, iż spór o zwrot takiej opłaty nie podlega kognicji sądu administracyjnego przemawia także konstrukcja przepisu art. 146 §1 P..p.s.a określającego rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem , że sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności (§1). Sąd może też zgodnie z §2 tego przepisu uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z mocy prawa. W przypadku sporu, co do obowiązku zwrotu w grę wchodzić mógłby przepis art. 146 §2 jednak przy braku zapisu w prawie materialnym o uprawnieniu strony do domagania się zwrotu i towarzyszącemu mu obowiązku organu do zarządzenia takiego zwrotu, zastosowanie przepisu art. 146 §2 nie byłoby możliwe. W przypadku natomiast zaskarżenia samej czynności poboru opłaty uwzględnienie skargi mogłoby ewentualnie skutkować o orzeczeniem o jej bezskuteczności a nie o zwrocie. Nie oznacza to jednak to, że strona , która uiściła opłatę pozbawiona jest w ogóle możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych przez organ administracji opłat, może ona bowiem tych roszczeń dochodzić na drodze postępowania cywilnego W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) została sformułowana zasada nakazująca zwrot opłat pobieranych niezgodnie z prawem Wspólnot, przy czym przez pojęcie opłat należy rozumieć wszelkie świadczenia pobierane przez organy państwowe jako świadczenia publicznoprawne (podatki, cła i opłaty równoważne, opłaty administracyjne itd.). Jeżeli tego rodzaju opłaty pobierane są przez podmioty państwowe wbrew prawu wspólnotowemu, to po stronie państwa istnieje obowiązek ich zwrotu, a po stronie jednostki, od której opłaty zostały pobrane - uprawnienie do otrzymania ich zwrotu. Chociaż uprawnienie powyższe i towarzyszący mu obowiązek wynikają z prawa wspólnotowego, to jednak realizacja tego uprawnienia odbywa się na zasadach krajowych. Taki pogląd ujawnia w artykule "Roszczenia o zwrot opłat pobranych przez państwo niezgodnie z prawem wspólnotowym" dr Nina Półtorak (Europejski Przegląd Sądowy nr [...] str. 11 -23. Pogląd ten Sąd podziela. Zdaniem jednak Sądu - zwrot wszelkich nienależnych świadczeń, w tym także nienależnych danin publicznych ( poza wypadkami wyraźnie w prawie administracyjnym wymienionymi, jak nadpłata podatku w Ordynacji Podatkowej) następuje w trybie postępowania cywilnego. To zaś oznacza, że uprawnionym do orzekania w przedmiocie ewentualnych roszczeń, co do zwrotu podwyższonej, a nienależnej opłaty za wydanie karty pojazdu jest sąd powszechny. Przy ocenie drogi do dochodzenia takich roszczeń należy mieć na względzie treść art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, co oznacza domniemanie drogi sądownictwa powszechnego. Tym samym regułą jest rozstrzyganie spraw przez sądy powszechne, a to między innymi przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni regulacji dotyczących kognicji sądownictwa administracyjnego w sprawach orzekania o zwrocie nienależnego świadczenia, choćby takie świadczenie wynikało z decyzji administracyjnej lub pozostawało w związku z taką decyzją jak w przedmiotowej sprawie (decyzja o rejestracji). Stwierdzając , że organ administracyjny nie jest właściwy w przedmiocie orzekania odnośnie ewentualnego zwrotu pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu, Sąd za nienależącą do jego właściwości uznał skargę na pismo organu odmawiające zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu , którą uiścił skarżący. Stanowisko Sądu w tej mierze znajduje wsparcie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2007 sygn akt III CZP 35/07 nie publ - omówienie w Rzeczpospolitej z dnia 26-27 maja 2007r. Zgodnie z przepisem art. art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a.. Sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sądową zaś kontrolę czynności pobrania opłaty w sprawie i tym samym odniesienie się poglądów skargi w przedmiocie skutków wyroku Trybunału dla oceny jej legalności wyklucza okoliczność, że skarżący, co wynika z wyjaśnień złożonych na wezwanie sądu, nie wzywał organu, który opłatę pobrał w terminie przewidzianym w art. 52 §3 P.p.s.a do usunięcia naruszenia prawa tą właśnie czynnością. Czyni to skargę na tę czynność niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58§1 pkt 6 P.p.s.a S.ad odrzuca skargę, jeśli jest ona z innych przyczyn niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie na mocy art. 58 §1 pkt 1 i 6 P.p.s.a Sąd postanowił jak w sentencji.