II SA/Rz 275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. Dz. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki dobudowanej części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej B. Dz. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 275/09 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B. D. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...].05.2008 r. znak: [...]. Na mocy zaskarżonej decyzji WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z [...].12.2007 r. znak : [...] nakazującą B. i A. D. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku. Decyzją z dnia [...].12.2007 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. i A. D. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wym. 2,60 x 10,10m na działce nr ew. 5216/1 rozbudowy budynku przeznaczonego do produkcji wyrobów cukierniczo -piekarniczych położonego w N. na działkach nr 5216/1, 5218/3, 5218/2. W uzasadnieniu tej decyzji powołano następujące okoliczności: Starosta [...] decyzją nr [...] z [...].10.1999 r. udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenie do produkcji wyrobów cukierniczo - piekarniczych na działkach 5218/2, 5218/3 stanowiących własność B. D. oraz na działce nr 5216/1 stanowiącej własność B. i A. D. Zgodnie z informacją przekazaną przez Urząd Miejski [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji stracił moc 31.12.2003 r. a brak jest obecnie obowiązującego planu. Inwestorzy nie posiadali w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym przybudówka jest usytuowana w odległości 1,30 do 1,80 m od ogrodzenia z działką nr 5216/2. Usytuowanie przybudówki w tych odległościach nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Od decyzji PINB odwołanie do WINB wnieśli B. i A. D. Strony podniosły w swym odwołaniu, że w chwili rozpoczęcia budowy tj. na początku 2005 r. i do dnia dzisiejszego posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku do produkcji wyrobów cukierniczo - piekarniczych z pieczątkami i podpisem Kierownika Wydziału Architektury D. G. Podpis pod decyzją w rzeczywistości okazał się sfałszowany, przez W. K. W. K. zostało zlecone wykonanie projektu łącznie z wydaniem pozwolenia na rozbudowę. Za sfałszowanie dokumentów W. K. został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z dnia 25.12.2005 r., sygn. akt [...]. Odwołujący podnoszą, ze zostali narażeni na znaczne szkody finansowe i nie zgadzają się, aby ponosić dalsze koszty związane z rozbiórką przybudówki. Ze względu na nieprawidłowości dokonane przez W. K. nie można ich inwestycji nazwać samowolą budowlaną. Strony poinformowały Organ, iż do odbierania korespondencji upoważniają syna P. D. WINB w decyzji z [...] maja 2008 r. znak [...] przytoczył najistotniejsze dla postępowania okoliczności faktyczne. Wyjaśniono również, że obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości usankcjonowania stwierdzonej przez organ pierwszej instancji samowoli budowlanej. Inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę; dysponowali wyłącznie dokumentem, który okazał się fałszywy. Ze względu na sfałszowanie dokumentu nie można przyjąć, że pozwolenie na budowę istniało i następnie zostało wyeliminowane z porządku prawnego w wyniku weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Nie istnieją, więc możliwością zastosowania trybu naprawczego przewidzianego treścią art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotowej inwestycji nie można wobec tego traktować inaczej niż samowola budowlana. Musi to skutkować wdrożeniem trybu opisanego w art. 48 Prawa budowlanego. Poinformowano adresatów nakazu rozbiórki o tym, że roszczeń z tytułu strat poniesionych w wyniku niezgodnego z prawem działania W. K. mogą dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Za nakazem rozbiórki mają przemawiać także inne nieprawidłowości we wzniesionej inwestycji. Dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki nr ew. 5216/1, 5218/3, 5218/2 brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla w/w działek nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli nie jest spełniony żaden z warunków wymienionych w art. 48 ust.2 pkt 1a lub pkt 1b Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt został usytuowany w odległości 1,3 - 1,8 m od ogrodzenia z działką nr ew. 5216/2. Taka lokalizacja narusza obowiązujące przepisy techniczno budowlane zawarte w § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 , poz. 690 ze zm.). Te regulacje wymagają zachowania odległości 4,0 m od granicy - w przypadku ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi, oraz co najmniej 3,0 m - w przypadku ścian bez otworów. Wyjaśniono także, że przepisy dopuszczają możliwość usytuowania budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości mniejszej, jednak przewidziane prawem okoliczności dopuszczające te odstępstwa nie zachodzą. W skardze od opisanej wyżej decyzji WINB B. D. opisała szczegółowo okoliczności dotyczące uzyskania wiedzy o sfałszowaniu podpisu pod pozwoleniem na budowę przez W. K. Strona jest rozgoryczona postawą organów nadzoru budowlanego oraz swych sąsiadów. Skarżąca w treści swej skargi nie sprecyzowała jednoznacznie kierunku weryfikacji decyzji WINB oraz PINB. Do skargi załączono szereg dokumentów w tym wyrok Sądu Rejonowego w R. z 29.12.2005 r. sygn. akt [...] dotyczący sprawy karnej przeciwko W. K. WINB w odpowiedzi na skargę B. D. wniósł o jej oddalenie. Zwrócono uwagę na brak pozwolenia na budowę oraz na naruszenie przez inwestorów przepisów w zakresie usytuowania obiektów od ogrodzenia działki. Nie są spełnione warunki pozwalające na zalegalizowanie obiektu budowlanego określone w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, co następuje: Skarga B. D., zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane poprzez zastosowanie wobec skarżącej art. 48 ust. 2 Pr.bud. Przepis ten wskazuje warunki rozpoczęcia wobec obiektu wybudowanego samowolnie, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, tzw. procedury legalizacyjnej, czyli procedury pozwalającej uniknąć sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 1 Pr.bud. W dniu rozstrzygania zasadności odwołania B. D., wskazany przepis posiadał następujące brzmienie: Jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pr.bud.: 1)jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Podana treść uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007 r. sygn. P 37/06 (Dz.U. z 2007 r. Nr 247, 1844), stwierdzający niezgodność z przepisami Konstytucji RP części art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Pr.bud. obejmującą wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania...". W przekonaniu WINB żadna z określonych powyżej przesłanek legalizacyjnych nie zaistniała w sprawie samowoli budowlanej B. D. Wypada przyznać słuszność stanowisku reprezentowanemu przez organy nadzoru budowlanego, iż skarżąca nie posiadała pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjno - usługowego na działkach nr ew. 5216/1, 5218/3, 5218/2 w miejscowości N. Tego faktu nie kwestionuje strona skarżącą w treści swej skargi. B. D. została poszkodowana w wyniku popełniania przestępstwa fałszerstwa przez W.K. (vide: wyrok Sądu Rejonowego w R. z 29.12.2005 r., sygn. [...], karta akt sądowych nr 5). Wobec stwierdzenia wykonania robót budowlanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę, Organy nadzoru były zobowiązane wyjaśnić wnikliwie wszystkie okoliczności sprawy popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej. Z tej powinności, zarówno WINB jak i PINB nie wywiązały się w sposób określony w art. 7 i art. 77 K.p.a. Zadecydowało to o przedwczesnym skierowaniu do skarżącej nakazu rozbiórki przybudówki. W postępowaniu wyjaśniającym została pominięta decyzja Burmistrza [...] z [...].01.2008 r., nr [...]. Na mocy tej decyzji Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku produkcyjno - usługowego przeznaczonego do produkcji wyrobów piekarniczo - cukierniczych wraz z urządzeniami technicznymi przewidzianej do realizacji na działkach nr 5218/2, 5218/3 i 5216/1 na rzecz B. D. Ten fakt pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż dla oznaczonych nieruchomości nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Taka decyzja została wydana, co ma istotne znaczenie dla sprawy ze względu na obowiązująca w chwili wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę treść art. 48 ust. 2 lit. b Pr.bud. Należy przypomnieć, iż od chwili ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007 r., sygn. P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., Nr 247, 1844), stwierdzającego niekonstytucyjność części art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Pr.bud., przesłanka rozpoczęcia procedury legalizacyjnej była spełniona, jeżeli inwestor w toku postępowania nadzorczego zdołał wykazać się ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla kwestionowanego przedsięwzięcia. W sposób niewystarczający Organy obu instancji odniosły się w treści swych decyzji do drugiej z przesłanek legalizacyjnych opartej na kryterium zgodności obiektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi (art. 48 ust. 2 pkt 2 Pr.bud.). Nie ulega wątpliwości, iż samowolnie rozbudowany obiekt nie spełnia warunków odległościowych z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwane dalej r.w.t.b.). W treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z 23.04.2007 r., zapisano, iż przybudówka jest usytuowana w odległości 1,30 m do 1,80 m od ogrodzenia z działką nr 5216/2 oraz 3,70 m do 4,00 m od ogrodzenia z działką nr 5218/1. Nie przeprowadzono jednak dowodu na okoliczności wskazane w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t.b. W toku kontroli, jak również na kolejnych etapach postępowań, nie udzielono odpowiedzi czy na działce nr 5216/2 znajduje się obiekt budowlany o cechach wymienionych w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t.b. i czy na istniejące aktualnie odległości przybudówki od granicy działek udziela zgody treść decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z [...].01.2008 r., nr [...]. Zarówno Organ pierwszej jak i drugiej instancji poprzestały w uzasadnieniach swych decyzji na stwierdzeniu, iż nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów techniczno - budowlanych ulokowanych w § 12 r.w.t.b. Tej kategorycznej oceny WINB nie uzasadniają jednak zebrane w sprawie dowody. Wydane rozstrzygnięcia administracyjne nie przekonują, więc o swej słuszności, skoro nie wyjaśniono stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności sprawy. Za takie wypada uznać okoliczności warunkujące legalizację obiektu. Wypada podkreślić, iż decyzje policyjno-reglamentacyjne winny być poparte szczególnie wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym i wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego ze względu na skutki dla sfery prawnej obywatela jest środkiem ostatecznym osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Wypełnienia powyższych standardów wymagają od administracji nadzoru budowlanego standardy demokratycznego państwa prawnego. Organy nadzoru budowlanego, ponownie prowadząc postępowanie obowiązane są wyjaśnić: 1) kwestie zgodności nielegalnej rozbudowy części budynku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza [...] z [...].01.2008 r. nr [...], oraz 2) istnienie warunków dopuszczających na odstępstwa od odległości budynku od granicy z sąsiednią działką, o których mowa w § 12 ust. 3 i 4 r.w.t.b. Nie wyjaśnienie wskazanych okoliczności, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Powyższe okoliczności stanowią uzasadnienie dla uwzględnienia skargi B. D. na podane w sentencji wyroku decyzje administracyjne. Skasowanie zaskarżonych decyzji nakazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.