II SA/Rz 275/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zniszczenia drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 275/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie "nielegalnego i niezgodnego z prawem obcinania gałęzi w koronach drzew przez ZW". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek EW z dnia 8.12.2015 r., w którym zawiadomiła ona o obcinaniu gałęzi w koronie drzewa na jej posesji w [...] nr 82 przez ZW, bez jej zgody. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne wobec braku możliwości ustalenia kto i w jakim procencie dokonał uszkodzenia drzew. Na skutek odwołania EW rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a sprawa przekazana Wójtowi Gminy [...] do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego Wójt przed wydaniem zaskarżonej odwołaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym naruszył art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Ponadto jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 89 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – dalej: "u.o.p.", natomiast uzasadnienie decyzji pozostaje w sprzeczności z powołaną regulacją. Organ I instancji stwierdził bowiem, że nie da się ustalić okresu "ogołocenia" drzew, a zatem brak podstaw do zastosowania przepisu obligującego do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy od końca roku, w którym uszkodzono drzewo upłynęło 5 lat. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że EW jest właścicielem nieruchomości położnej w [...] pod nr 82. W wyniku oględzin przeprowadzonych 22.02. i 24.05.2016 r. stwierdzono obcięcie 30% gałęzi na ośmiu jodłach, obcięcie brzozy w 80% korony oraz orzecha kaukaskiego powyżej 50% korony. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 22.09.2016 r. stwierdzono, że dwie brzozy rosnące w bliskiej odległości od granicy działki, pomimo przeprowadzonych cięć okazują oznaki życia. Organ I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu 6 października 2016 r. rozprawy pełnomocnik wnioskodawczyni przyznał, że korony drzew zostały przecięte w 2009 r. Przesłuchany w charakterze strony ZW – właściciel działki sąsiedniej przyznał, że obcinał gałęzie z drzew rosnących na działce wnioskodawczyni, które przechodziły na jego stronę, niemniej w 2009 r. wnioskodawczyni sama dokonała zniszczenia drzew obcinając całkowicie korony dwóch brzóz i pozostawiając jedynie kilka bocznych gałęzi. Fakt ten potwierdzono w toku kolejnej rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej 18.10.2016 r. Wójt Gminy [...] podniósł, że pomimo dokonanych zniszczeń, drzewa te wypuściły jednak kilka gałęzi i w kolejnych latach wykazywały i wykazują obecnie oznaki życia. Organ podał, że wnioskodawczyni jako całkowitą koronę drzew traktuje boczne gałęzie, które pozostały po ścięciu ich koron w 2009 r. i te, które po tym czasie wyrosły z pnia. Dlatego też, kiedy w 2015 r. ZW obciął trzy lub cztery gałęzie z jednej brzozy potraktowała to za zniszczenie drzewa o rozmiarze przekraczającym 50% korony. Takie założenie zdaniem organu nie mogło jednak zostać uznane za właściwe, gdyż to właśnie w 2009 r. wnioskodawczyni zlecając obcięcie brzóz do połowy dokonała niemalże całkowitego zniszczenia tych drzew. To, że drzewa te w następnych latach wypuszczały gałęzie nie oznacza, że ukształtowały się nowe korony, które stanowiły 100% drzewa. Tym samym obcięcie w 2015 r. trzech lub czterech gałęzi, które pozostały po obcięciu koron tych drzew w 2009 r. i pozostawieniu wówczas kilku bocznych gałęzi nie mogło zostać uznać za zniszczenie przekraczające 80% korony drzewa, a jedynie zniszczenie kilku procent całości. Sprawę zniszczenia orzecha kaukaskiego uznano natomiast za bezprzedmiotową, gdyż jest on zaliczany do drzew owocowych. W odwołaniu od tej decyzji EW zakwestionowała stanowisko organu o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Zdaniem odwołującej w 2009 r. korony brzóz zostały przycięte w jednakowy sposób i do 2015 r. drzewa odbudowały nową koronę. Tym samym radykalne ogołocenie korony drzew podlega rygorom określonym w u.o.p. Odwołująca zakwestionowała również uznanie orzecha kaukaskiego za drzewo owocowe podnosząc, że jest to drzewo ozdobne, posiadające niejadalne owoce. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, zaś niezbędnym elementem jej zastosowania jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Kolegium przywołało zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadę praworządności oraz prawdy obiektywnej. Stwierdziło też, że wobec sprzecznych stanowisk stron, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EW wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, czym dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 k.p.a. Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, że orzech kaukaski jest drzewem owocowym, a ponadto, że w 2009 r. skarżąca dokonała zniszczenia własnych drzew, zaś działania jej sąsiada nie wyczerpują znamiona takiego czynu. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika, który w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlega wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Kwestią sporną w niniejszej sprawie była kwalifikacja działań polegających na obcięciu gałęzi na drzewach rosnących na posesji skarżącej przez sąsiada – ZW. Organ I instancji stanął na stanowisku, że po obcięciu koron drzew przez skarżącą w 2009 r. nie ukształtowały się nowe korony, a zatem obcięcie w 2015 r. kilku gałęzi nie mogło zostać uznać za zniszczenie przekraczające 80% korony drzewa, a jedynie zniszczenie kilku procent całości. Orzech kaukaski zakwalifikowano natomiast jako drzewo owocowe. W decyzji Wójta Gminy [...] brak odniesienia do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p.",, która reguluje kwestie pozwoleń na usuwanie drzew oraz kar za ich usunięcie bez pozwolenia. Z treści uzasadnienia organu I instancji wynika jednak, że uznanie orzecha kaukaskiego za drzewo owocowe skutkuje brakiem konieczności uzyskania zezwolenia na jego usunięcie, zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p. W stosunku do pozostałych drzew organ ten odnosi się natomiast do treści art. 87a u.o.p., który określa sposób wykonywania prac w obrębie korzenia, pnia i korony drzewa. W ust. 4 i 5 przepis ten wskazuje, że usunięcie gałęzi, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż pielęgnacyjny, w wymiarze przekraczającym 30% korony stanowi uszkodzenie drzewa, a w wymiarze przekraczającym 50% korony- stanowi zniszczenie drzewa. W konkluzji organu I instancji obcięcie gałęzi przez ZW na działce skarżącej nie stanowiło zniszczenia drzewa. Z tym stanowiskiem polemizuje skarżąca, wywodząc, że po pielęgnacyjnym przycięciu w 2009 r. drzewa wytworzyły nowe korony, a zatem ich obcięcie należy kwalifikować jako zniszczenie więcej niż 50 % korony drzewa, a zatem zniszczenie. Rolą organu odwoławczego w tej sytuacji było ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do zaakceptowania sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez Wójta Gminy [...], stwierdzając, że wobec kluczowego zeznania świadka (nie wskazał którego) i braku realnych możliwości ustalenia zarówno winnych jak i okresu przycinki drzew postępowanie należało umorzyć. W dalszej części uzasadnienia przytoczył i omówił zasady ogólne postępowania administracyjnego. Należy przypomnieć, że niezbędne elementy uzasadnienia decyzji określa art. 107 § 3 k.p.a., nakazując w uzasadnieniu faktycznym w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak podkreślił WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., II SA/Rz 422/10, Lex Nr 737786, uzasadnienie decyzji przedstawiać powinno przebieg procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego prezentując rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalania podstaw prawnych właściwych dla sprawy, czynności i rozumowanie organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. W myśl tego przepisu uzasadnienie winno stanowić swego rodzaju "sprawozdanie" organu z działań podjętych w ramach postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, podlegającego następnie ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Powinno wyjaśniać motywy i tok rozumowania, który doprowadził organ do rozstrzygnięcia o konkretnej treści. Standardów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, ponadto jako decyzja organu II instancji nie odnosi się również w należyty sposób do zarzutów odwołania. W orzecznictwie podkreśla się, że niewątpliwie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r., II SA742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu naruszenie art 107 § 3 k.p.a stanowi wadę o charakterze istotnym, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej rzeczą Kolegium będzie wydanie decyzji odpowiadającej prawu. Sąd zwraca również uwagę na konieczność uwzględnienia nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, jakie weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji – z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz z dnia 11 maja 2017 r. i treść przepisów intertemporalnych – w szczególności art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249).