II SA/Rz 276/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B., A. S. i C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.S., C.P. i A.B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A.S., G.O., C.P., W.O., A.B. i W.D. wystąpili do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z wnioskiem z dni 16 marca 2016 r. o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Treść wniosku w zakresie określenia działek, których miało dotyczyć postępowanie ww. modyfikowali kilkakrotnie, ostatecznie sprecyzowali treść żądania w piśmie z dnia 6 lipca 2016r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] zwrócił się do Kolegium o wyznaczenie właściwego organu do załatwienia wyżej wskazanego wniosku ponieważ działka nr 1543 jest własnością Gminy i Miasta [...] Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. wyznaczyło Wójta Gminy T. jako organ właściwy do załatwienia wyżej skazanej sprawy. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania objętego wnioskiem. Postanowienie to zostało postanowieniem Kolegium z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w S. gmina [....] oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 1543 stanowiąca własność Gminy i Miasta [...] z jednej strony, a działką nr 1528/2 stanowiącą współwłasność E.M.B., A.S., B.S., K.S., J.S., A.W., Gminy i Miasta [...], działką nr 1529/4 stanowiącą własność K.i M.N., działką nr 1561/28 stanowiącą własność A.B., działką nr 1561/29 stanowiącą własność Gminy i Miasta [...], działką nr 1530/9 stanowiącą własność S. i S.M., działką nr 1530/11 stanowiącą własność Gmina i Miasta [...], działką nr 1561/27 stanowiącą własność Gmina i Miasta [...], działką nr 1561/26 stanowiącą własność S .i S.M., działką nr 1561/23 stanowiącą własność S. i S.M., działką nr 561/22 stanowiącą własność Gmina i Miasta [...] z drugiej strony. Organ wskazał, że w przedmiotowej prawie wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") albowiem nie przysługuje im prawo własności do nieruchomości, której granice stały się sporne. Działka nr 1543 jest własnością Gminy i Miasta [...] a na odcinku wskazanym przez wnioskodawców do rozgraniczenia, graniczy z działkami, które nie są własnością wnioskodawców. Organ wskazał, że w dniu 27 września 2016r. przeprowadził wizję w terenie i ustalił, że działka nr 1543 stanowi widoczny, gruntowy szlak przejazdowy. Przebieg drogi nie budzi wątpliwości. Właściciele działek przylegających do zjazdu, nigdy nie kwestionowali przebiegu szlaku drogowego. Ponadto Burmistrz Gminy i Miasta [...] poinformował Wójta Gminy [...], że nie jest zainteresowany rozgraniczeniem i nikomu nie przeszkadza w swobodnym korzystaniu z drogi. W tak ustalonym stanie faktycznym w cenie organu nie ma żadnej uzasadnionej przesłanki by organ występował do właścicieli działek sąsiednich z działką nr 1543 stanowiącą własność Gminy i Miasta [...] o potwierdzenie czy są zainteresowani rozgraniczeniem. Zdaniem organu brak jest przesłanki interesu społecznego do wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego w przedmiotowej sprawie. W obszernym zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie A.S., G.O., C.P., W.O., A.B. wskazali na wadliwość postanowienie podnosząc, że organ I instancji w porozumieniu z Burmistrzem Gminy i Miasta [...] uniemożliwili im ustalenia przebiegu szlaku drożnego na odcinku zjazdu na drogę publiczną. Skarżący podnieśli, że ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1629, zwanej dalej "ustawą"), nie określa wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Powołali kilka wyroków NSA oraz piśmiennictwo, które w ich ocenie wskazują, że są stronami postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto Wójt Gminy [...] me wykonał zaleceń Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia [...] września 2016r. Skarżący podnieśli również, że Burmistrz Gminy i Miasta [...], może sprzedać przedmiotową działkę, co może spowodować ograniczenie ich prawa własności. W ocenie skarżących Wójt Gminy [...] nie miał podstawy przyjąć, że pozostali właściciele działek nie mający również dojazdu nie są zainteresowani rozgraniczeniem, ponieważ brak w aktach sprawy informacji od tych właścicieli. Skarżący podnieśli, że występując jako grupa społeczna posiadają interes prawny w tym, żeby została prawnie ukształtowana droga dojazdowa z wytyczeniem przebiegu szlaku w terenie oraz naniesiona na mapach ewidencyjnych i rejestrze gruntów jako droga. Skarżący wskazali, że chcą uregulować status prawny przedmiotowej drogi co leży w interesie Gminy [...], która ma zaspokajać interesy społeczne mieszkańców. Skarżący wskazali, że zdecydowali się ponieść koszty przeprowadzenia rozgraniczenia bez obciążania budżetu gminy. Zdaniem skarżących w terenie me wiadomo, w którym miejscu droga 1543 się kończy i jak wjechać na działki 1561/29 i 1561/22 bez naruszenia własności działek 1528/2, 1529/4 i jak dalej poruszać się po działce 1561/23, 1561/25 i 1561/26. Również na dawnych mapach przebieg drogi nr 1543 jest jednoznaczny i niezgodny z obecnym stanem ewidencyjnym. Zdaniem skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe i powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 29 ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Ustawodawca w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy postanowił, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wobec powyższego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie. W sprawach o rozgraniczenie nieruchomości wszczęcie postępowania z urzędu jest uzasadnione przesłankami związanymi z realizacją interesu publicznego, a nie interesu strony. Dlatego też właściwy organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w przypadku gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a§ 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przesłanką wniesienia podania przez osoby niebędące stronami, albowiem przepis art. 30 ust. 2 ustawy wykluczył możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w innych przypadkach niż wymienione w tym przepisie. Ustawa nie zawiera autonomicznej definicji pojęcia strony postępowania, dlatego też określając pojęcie strony w postępowaniu rozgraniczeniowym należy odwoływać się do definicji ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W piśmiennictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym będą właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości (m.in. użytkowanie, służebność, hipoteka). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w wniosek o rozgraniczenie mogą złożyć tylko te podmioty, które wykażą swój interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny charakteryzuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem w ocenie składu orzekającego organ I instancji odmawiając skarżącym wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych nieruchomości położonych w S. nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący wykazują swój interes faktyczny, nie wykazują natomiast interesu prawnego. Skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, których rozgraniczenia domagają się, a zatem me mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do nieruchomości do których nie przysługuje im żadne prawo. Wskazany przez skarżących interes faktyczny (fakt korzystania z działek mających charakter drogi, jako drogi dojazdowej do nieruchomości) nie jest argumentem przemawiającym za przyznaniem statusu strony a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osobie, która nie jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź osobą, której przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać A.S., G.O., C.P., A.B. w skardze na opisane na wstępie postanowienie zarzucili: Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie wykazano interesu społecznego, który mógłby być podstawą do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ten interes istnieje, zwłaszcza, że wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie dotyczył działek, które stanowiłyby własność wnioskodawców, a władającym działkami jest m.in. gmina [...] i w interesie społecznym jest przeprowadzenie rozgraniczenia z uwagi, iż granica jest sporna i dotychczas nie była ustalana, Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 28, art. 77 i 107 k.p.a. przez pominięcie wskazań skarżących co do działek zdatnych do rozgraniczenia na skutek ich samoistnego posiadania przez skarżących, skutkiem czego dokonano błędnych ustaleń i w konsekwencji odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, Naruszenie prawa materialnego - art. 153 Kodeksu cywilnego, albowiem w świetle judykatury Sądu Najwyższego w postępowaniu o rozgraniczenie jest możliwe uwzględnienie stanu prawnego wynikającego tak ze stanu katastralnego, co winien ustalić organ administracji oraz Kolegium w tym postępowaniu, a efektem tego winno być uchylenie skarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania WSA w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę G. O. na opisane na wstępie postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z przepisami obowiązującego prawa – art. 1 i 3 ustawy z dnia 28 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa procesowego i materialnego przez art. 145 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w dniu 16 marca 2016 r. złożyli do Burmistrza Gminy i Miasta [...] wniosek o przeprowadzenie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego "z powodu braku możliwości ustalenia przebiegu szlaku drożnego odcinka zjazdu na drogę publiczną". Gmina ustaliła, iż dotyczy to działki nr 1543, której właścicielem jest Gmina [...]. Organ ustalił właścicieli działek przylegających do działki objętej wnioskiem o rozgraniczenie. Okazało się, że żadna z osób składających wniosek o rozgraniczenie nie jest ich właścicielem. Problematykę rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy stanowi, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzi wójt (burmistrz, prezydent) na wniosek lub z urzędu. Postępowanie rozgraniczeniowe ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie punktów i linii granicznych tych nieruchomości, które budzą wątpliwości. Organ podczas wizji w terenie ustalił, że działka nr 1543 stanowi widoczny gruntowy szlak drożny. Jego przebieg nie budzi żadnych wątpliwości. Właściciele działek przylegających do niego na odcinku zjazdu nigdy nie kwestionowali jego przebiegu, a ponadto burmistrz – właściciel drogi – nie jest zainteresowany rozgraniczeniem i każdy może swobodnie korzystać z tego zjazdu. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne wprawdzie przewiduje możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu lecz w art. 30 ust. 2 znacznie ją ograniczając. Wynika zeń, że postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu może być wszczęte przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony o rozgraniczenie a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Zgodnie z art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Nowa regulacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., stanowi iż w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby, która nie ma przymiotu strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte stosuje się – art. 61a K.p.a. Przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują wyłączenia zastosowania Kodeksu postępowanie administracyjnego. Zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a K.p.a. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 i 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie zasługują na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie brak podstaw, aby przyjąć, iż spełnione zostały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności, iż uzasadnieniem jest interes społeczny. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 Kodeksu cywilnego, ponieważ nie ma on w ogóle zastosowania w tej sprawie. Nie zasługują również na uwagę zarzuty naruszenia prawa procesowego. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Sąd skargę oddalił.