II SA/Rz 277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 277/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi H. Z. jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wydana w przedmiocie nienależnie pobranych: zasiłku rodzinnego i dodatku do niego. W podstawie prawnej SKO wskazało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 30 ust. 1, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; Wnioskiem z dnia 22 września 2011 r. H. Z wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] przyznał H. Z. zasiłek rodzinny na dziecko - K. Z. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 91 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 października 2012 r. w wysokości 98 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2012 r. oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości 90 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. z wyłączeniem okresu wakacji letnich. Decyzja ta stała się ostateczna. Wójt postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone w/w decyzją. W uzasadnieniu wskazał, iż wszedł w posiadanie informacji, że istniały w dniu wydania w/w decyzji fakty, których nie znał, a które miały wpływ na rozstrzygniecie sprawy (tj. syn wnioskodawczyni R. Z. dnia 1 października 2011 r. zawarł związek małżeński). Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] ustalił, że zasiłek rodzinny z dodatkami na dziecko – K. Z. za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. pobrany przez H. Z. w łącznej wysokości 1 665 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem. W uzasadnieniu Wójt podniósł, że decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na K. Z. Wójt mając na uwadze ostateczną decyzję z dnia [...] października 2012 r. stwierdził, że H. Z. nie przysługiwały świadczenia rodzinne za cały okres zasiłkowy tj. od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., zaś strona otrzymała je za okres od dnia 1 listopada 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości 1 665 zł. Odwołanie od tej decyzji wniosła H. Z. W jej ocenie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji stwierdzającej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, a organ naruszył prawo przy jej wydaniu. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zasadne jest ustalenie organu I instancji, że zasiłek rodzinny z dodatkami pobrany przez H. Z. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Natomiast SKO wytknęło Wójtowi, że wydając kwestionowaną decyzję, nie zawarł w niej obowiązku określonego w art. 30 ust. 8 u.ś.r., gdyż sentencja decyzji nie wskazuje kwoty ustalonych odsetek na dzień wydania decyzji. H. Z. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzje SKO, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Podniosła, że nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem z przyczyn podanych jak w odwołaniu. Domagała się "sprawdzenia decyzji SKO". Wskazała, że nie wie co ma pisać w skardze z uwagi na brak wiedzy prawniczej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W stanie faktycznym sprawy istotne jest, że ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] przyznająca H. Z. zasiłek rodzinny na dziecko – K. Z. w wysokości 91 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 31 marca 2012 r. i 98 zł na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylona decyzją tego organu z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i jednocześnie w pkt 2 Wójt odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko – K. Z. na okres zasiłkowy 2011/2012. Jak wynika z uzasadnienia tej ostatniej decyzji, syn skarżącej R. Z. w dniu 1 października 2011 r. zawarł związek małżeński, co spowodowało, że w okresie zasiłkowym rodzina liczyła nie 4 lecz 3 osoby, a w wyniku powyższego dochód na 1 członka rodziny wynosił 646,47 zł miesięcznie, co od początku okresu zasiłkowego przekraczało kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r., a to z kolei stanowiło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i dawało zaś podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja w/w została doręczona H. Z. w dniu 2 października 2012 r. Następnie pismem z dnia 24 października 2012 r. H. Z. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy ustalił, że zasiłek rodzinny z dodatkami na dziecko – K. Z. za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. pobrany przez H. Z. w łącznej wysokości 1 665 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem. Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło decyzję organu II instancji w całości i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z przyczyn natury prawnej SKO stwierdziło, że zasadnym jest uznanie, że zasiłek rodzinny z dodatkami wypłaconymi na K. Z. za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. pobrany przez H. Z. w łącznej wysokości 1 665 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem. Jednakże w art. 30 ust. 8 u.ś.r. ustawodawca stwierdził, że kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez właściwy organ. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Kolegium zwróciło uwagę, że wydając kwestionowaną decyzję organ nie zawarł w niej obowiązku zawartego w art. 30 ust. 8 u.ś.r. Sentencja wydanej decyzji – według SKO – winna wskazywać nie tylko kwotę wypłaconych na rzecz H. Z. świadczeń uznanych za nienależnie pobrane, ale także kwotę odsetek ustalonych na dzień wydania decyzji. Według SKO brak ustaleń w tym zakresie nie odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. SKO podało, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do szczegółowego wyjaśnienia kwoty ustalonej jako nienależnie pobrane świadczenia, a także przedstawienia kwot odsetek ustalonych miesięcznie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. W ocenie organu decyzja wymagała uzupełnienia w kwestii tych ustaleń. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie do art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: _@POCZ@__@KON@_1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; _@POCZ@__@KON@_2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; _@POCZ@__@KON@_3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; _@POCZ@__@KON@_4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Przedmiotem postępowania, które toczyło się przed organami było ustalenie czy świadczenia rodzinne pobrane przez H. Z. na dziecko – K. Z. na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], która do decyzja została w wyniku wznowienia postepowania uchylona (pkt 1 ostatecznej decyzji tego organu z dnia 1 października 2012 r.), zaś w pkt 2 odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna K. Z. na okres zasiłkowy 2011/2012, zostały pobrane nienależnie w myśl wyżej przedstawionych podstaw prawnych przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 – http: //orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie w tych sprawach równocześnie. Z powyższego, ale także z analizy przepisu art. 30 u.ś.r. wynika, że najpierw konieczne jest ustalenie, że określone świadczenia rodzinne są nienależnie pobranymi, a dopiero gdy decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna, organy mają podstawy do orzekania o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne to świadczenia szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r. Takimi świadczeniami nie są odsetki, o których mowa w przytaczanym przez SKO przepisie art. 30 ust. 8 u.ś.r. Odsetki te powinny być naliczone i ujęte w decyzji orzekającej o zwrocie kwot świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych. Z żadnego przepisu u.ś.r. nie wynika, że już przy ustaleniu, że konkretne świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi organ byłby zobligowany do ujęcia wraz z nimi odsetek, o których mowa w tym ostatnim przepisie. Nie wynika to także z art. 30 ust. 8 u.ś.r. Brak było więc podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z obliczeniem odsetek i ich udokumentowaniem wymagają wyjaśnienia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Wskazało i przytoczyło przepisy prawa materialnego – w szczególności art. 30 ust. 8 u.ś.r., który przy ustalaniu, że określone świadczenia pieniężne są świadczeniami nienależnie pobranymi w ogóle nie ma zastosowania. Znajduje je bowiem dopiero na etapie orzekania o zwrocie świadczeń, co do których uprzednio ustalono, że są świadczeniami nienależnie pobranymi. Powyższe dało Sądowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Skarżąca zwróciła się do Sądu o kontrolę, tj. "sprawdzenie" zaskarżonej decyzji, nie precyzując kierunków weryfikacji, powołując się jedynie na zarzuty z odwołania. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn, o których wyżej mowa stwierdzić należy, iż najpierw powinien szczegółowo się do nich odnieść organ II instancji przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, czego nie uczynił, dopatrując się podstaw do uchylenia decyzji Wójta w zupełnie innych przyczynach, które jednak w ocenie Sądu nie zachodziły. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Kolegium rozpozna odwołanie H. Z. odnosząc się do jej zarzutów i rozstrzygnie sprawę w przedmiocie ustalenia, czy świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą w stanie faktycznym sprawy w świetle art. 30 ust. 2 u.ś.r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, jeśli uzna ten stan faktyczny za wystarczający.