II SA/Rz 278/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2003 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej A. kwotę 1 440 zł /słownie: tysiąc czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2003r. Nr [...], nakładająca na Firmę [...] z U. karę pieniężną w wysokości 6000zł. Powyższa decyzja wydana została po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2005r. sygn. II SA/Rz 402/04, którym uchylono decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2003r. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że po przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w P. Oddział Celny w K. kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego środkiem przewozowym – ciągnikiem siodłowym marki Renault Magnum 390, nr rej. [...], z naczepą marki KRONE, nr rej. [...], użytkowanym przez Firmę "..." z U., stwierdzono brak zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu uprawniającego firmę do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] października 2003r. [...] Naczelnik Urzędu Celnego w P. nałożył na przewoźnika karę pieniężną w kwocie 6.000,00 zł. Na skutek odwołania, w którym podniesiono, że w dniu kontroli przewoźnik posiadał wszystkie zezwolenia i dokumenty, Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że karę nałożono prawidłowo, ponieważ kierowca nie posiadał przy sobie i nie okazał podczas kontroli zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium RP. Natomiast powoływane w odwołaniu zezwolenie nie zostało dołączone do akt sprawy i nie zostało przedstawione w trakcie postępowania odwoławczego. Na skutek skargi przewoźnika, w której szczegółowo przedstawiono kwestię zezwolenia uprawniającego do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Rz 402/04 Sąd uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia[...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez wymaganego ze zezwolenia, ponieważ skarżący jeszcze przed wniesieniem odwołania okazał zezwolenie organowi I instancji. Organ ten kierując się słusznym interesem strony powinien był sporządzić kserokopię dokumentu zezwolenia lub ewentualnie protokół lub adnotację z czynności zapoznania się z zezwoleniem. Sąd podkreślił, że dokumentu tego skarżący nie okazał ponownie na żądanie organu gdyż był zobowiązany do zwrotu dokumentu do Ministerstwa Komunikacji w K., na co przedłożył stosowne dokumenty. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd zalecił poddanie analizie całość materiału dowodowego zebranego w sprawie wraz ze złożonym na etapie postępowania przed sądem zezwoleniem na międzynarodowy przewóz drogowy, a w przypadku stwierdzenia, że zezwolenie dotyczy przedmiotowego przewozu - dokonanie stosownej korekty decyzji organu I instancji. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...]po ponownym rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28. Art. 87 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 ze zm.), a także umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną w Warszawie z dnia 18 maja 1992r. (M.P. z 2002r., Nr 6, poz. 125) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na Terytorium RP przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ust. 1 wskazanej wyżej umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy, przewozy podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez ich terytoria mogą odbywać się wyłącznie pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się stron. W myśl art. 6 ust. 1 przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony. Zdaniem organu wykonywanie przewozu ładunku przez przewoźnika ukraińskiego na terytorium RP pojazdem nowo zakupionym na obcych (nie Ukraińskich) numerach, w świetle uregulowań umowy nie jest możliwe. Taki przejazd nowo zakupionym pojazdem może być realizowany ale pod warunkiem, że dotyczy pierwszego przejazdu nie przewożącego ładunku oraz ma na celu sprowadzenie do kraju przez obywateli państw obcych pojazdów samochodowych zakupionych poza granicami własnego kraju. W sprawie przewoźnik dokonał zakupu na terenie Polski pojazdu członowego - ciągnika siodłowego marki Renault Magnum 390 na francuskich numerach rejestracyjnych – [...] oraz naczepy marki KRONE na niemieckich numerach rejestracyjnych – [...]. Pojazdem tym poruszał się po drogach publicznych na terytorium Polski przewożąc ładunek w postaci płytek ceramicznych zakupionych również w Polsce i przeznaczonych dla ukraińskiej firm "...". Działał więc niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową a tym samym dokonał przewozu bez wymaganego zezwolenia. Organ zaznaczył też, że odwołujący się okazał zezwolenie, jednakże zostało ono użyte sprzecznie z umową międzynarodową, a tym samym dokonał przewozu bez wymaganego zezwolenia. Skargę na tą decyzję wniósł pełnomocnik Firmy "..." zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 8 kpa i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i formułując wniosek o zmianę decyzji poprzez obniżenie kary z kwoty 6000 zł do 100 zł z tytułu braku w pojeździe w chwili kontroli wymaganego zezwolenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że stanowisko organu jest niezrozumiałe, bowiem organ przy tym samym stanie faktycznym dopiero po dwóch latach powołał się na niezgodność z umową międzynarodową. Jednocześnie wskazał, że Ministerstwie Transportu Ukrainy uzyskał informację, iż transport rzeczy samochodem zarejestrowanym na obcych numerach, jako wyjątek, nie podlega pod art. 1 umowy. Z kolei obrazę art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik uzasadnił zignorowaniem przez organ zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 8.07.2005r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 września 2006r. sygn. akt II SA/Rz 64/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że wynikający z art. 153 P.p.s.a. obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu i jej konsekwencjom w postaci wskazań co do dalszego postępowania ma charakter bezwzględny i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Z uzasadnienia wyroku z dnia 8 lipca 2005r. wynikało, że ocena prawna w nim zawarta dotyczyła stanu faktycznego. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w zastosowaniu przepisów i nie stwierdził niezgodności z umową międzynarodową pomiędzy Polską a Ukrainą. W czasie pomiędzy wydaniem wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Rz 402/04 a datą wydania zaskarżonej decyzji z dnia 22 listopada 2005r., stan prawny sprawy i okoliczności faktyczne nie uległy zmianie. Wobec tego organ odwoławczy powinien był ponownie rozpoznając sprawę wykonać wytyczne Sądu, a więc poddać analizie złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy i ocenić czy dotyczyło ono przewozu będącego przedmiotem decyzji. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że wytyczne te nie zostały wykonane. Nie zostało ustalone, czy zezwolenie nr 0389964 z dnia 2.10.2003r. wydane dla skarżącego dotyczyło przewozu kontrolowanego w dniu 4.10.2003r. Organ stwierdził, że przewoźnik działał niezgodnie z obowiązującą umową międzynarodową, dokonał przewozu bez wymaganego zezwolenia i wymierzył karę pieniężną z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Dyrektor Izby Celnej nakładając w zaskarżonej decyzji karę na skarżącego choć formalnie zastosował ten sam przepis, co w decyzji uchylonej wyrokiem Sądu z 8 lipca 2005r. (art. 92 ust. 1), de facto orzekł stosując inną podstawę prawną. Podstawą nałożenia kary było naruszenie postanowień umowy między rządem RP a rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 18 maja 1992r. (art. 92 ust. 1 pkt 6), a nie jak wcześniej naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd wskazał, że powołany w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji art. 1 ust. 1 cyt. umowy stanowi, że postanowienia umowy mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się stron. Przewóz ładunku pojazdem zarejestrowanym poza terytorium Polski lub Ukrainy (lecz odpowiednio w Niemczech i we Francji) nie narusza postanowień tej umowy lecz jest w ogóle wyłączony spoza zakresu jej obowiązywania. W rozpoznawanej sprawie nie można więc mówić o naruszeniu postanowień umowy ale o sytuacji w której umowa ta nie ma zastosowania. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji w decyzji powołał się na art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który mówi o wiążących Polskę umowach międzynarodowych, to tym samym organ drugiej instancji mógł powołać się na łączącą Polskę i Ukrainę umowę o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 18 maja 1992r. (MP z 2002r., Nr 6, poz. 125). Nietrafne zatem są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Dyrektor Izby Celnej nakładając karę na Firmę "...", choć formalnie zastosował ten sam przepis co w decyzji uchylonej wyrokiem z dnia 8 lipca 2005r., to de facto orzekał stosując inną podstawę prawną. NSA podkreślił, że w sprawie ma zastosowanie dwustronna umowa międzynarodowa z 18 maja 1992r. między Polską i Ukrainą, na podstawie której było możliwe nałożenie kary pieniężnej (art. 6 ust. 1 umowy), ponieważ dotyczyło przewoźnika, o którym mowa w art. 2 ust. 1 umowy. Umowa ta w art. 1 ust. 2 określa, jakimi pojazdami mogą być realizowane przewozy. Podczas rozprawy przed NSA pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w P. potwierdził, że zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy nr 0389964, który zostało okazane jest zezwoleniem, o którym mowa w zaskarżonym wyroku i decyzjach organów. Zezwolenie takie jest wydawane in blanco przez władze polskie i przekazywane władzom ukraińskim, a następnie władze ukraińskie przekazują je konkretnemu przewoźnikowi. Zdaniem NSA przy interpretacji przepisów umowy międzynarodowej należy zastosować wykładnię gramatyczną i uzupełnić ją wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Wskazano, że tryb wydawania zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy określony jest w umowie międzynarodowej. Sąd I instancji powinien był dokonać analizy wagi wydanego zezwolenia i je ocenić, co nie zostało dokonane. Podkreślono, że umowa międzynarodowa wiąże państwa a nie osoby fizyczne i nie można doprowadzić do sytuacji, w której w przypadku naruszenia prawa przy wydawaniu takiego zezwolenia, konsekwencje tego naruszenia miałaby ponosić adresat takiego zezwolenia. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny musi oprzeć się na zgromadzonym materiale dowodowym przy dokonywaniu ustaleń co do istnienia przesłanek ukarania przedsiębiorstwa "..." z U. za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje, że przewoźnik ukraiński – Firma ... - dokonał na terenie Polski zakupu pojazdu członowego, a to ciągnika marki Renault Magnum na francuskich numerach rejestracyjnych [...] oraz naczepy marki KRONE na niemieckich numerach rejestracyjnych [...] i pojazdem tym poruszał się po drogach publicznych na terytorium RP. Zarówno ciągnik, jak i naczepa zostały zakupione w RAK-POL Spółka z o.o. w Kielcach w dniu 2 października 2003r. (dowód – faktury i inne dokumenty dot. sprzedaży k. 11-18 akt adm.). W dniu 3 października 2003r. Firma "..." z U. dokonała zakupu płytek ceramicznych w zakładach w Tubądzinie (k.10), przy czym towar ten przewożony był pojazdem członowym wyżej szczegółowo opisanym. W dniu 4 października 2003r. pojazd ten wraz z towarem poddany został kontroli w OC w Korczowej i podczas kontroli "stwierdzono brak zezwolenia drogowego" (k.20). W konsekwencji, decyzją z dnia [...] października 2003r. nałożono na przewoźnika - Firmę ... karę pieniężną w kwocie 6000zł (decyzja K.21). Decyzja ta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] i stanowi przedmiot skargi. Również nie jest kwestionowane (okoliczność przyznana przez pełnomocnika organu na rozprawie przed NSA), że znajdujące się w aktach zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy nr 0389964 (k.59, 60) jest zezwoleniem, którego podczas kontroli dokonanej w Urzędzie Celnym w Korczowej w dniu 4 października 2003r. przewoźnik nie posiadał przy sobie. Transport drogowy regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204 z 2004r., poz.2088 ze zm.). W dacie wydawania zaskarżonej decyzji (i obecnie), przepis art.28 ustawy, który ma w sprawie zasadnicze znaczenie stanowił, że wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Jeśli chodzi o Ukrainę, to RP z krajem tym wiąże umowa o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzona w Warszawie dnia 18 maja 1992r. (M.P. z 2002r, Nr 6, poz.125)). Stosownie do art. 1 ust. 1 tej umowy, przewozy podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez ich terytoria mogą odbywać się wyłącznie pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z umawiających się stron, przy czym przewozy ładunków mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej Umawiającej się Strony (art.6 ust.1 umowy). Przy gramatycznej wykładni powyższych regulacji stwierdzić należy, że wykonywanie przewozu ładunku przez przewoźnika ukraińskiego na terytorium RP nowo zakupionym pojazdem, który nie został jeszcze zarejestrowany na terytorium jednej z Umawiających się Stron, nie było możliwe. W takim przypadku bowiem przewoźnik nie powinien otrzymać zezwolenia przewidzianego przepisem art.6 umowy, będącego warunkiem wykonania przewozu towaru. Niemniej jednak bezspornym jest fakt, że zezwolenie, o jakim mowa wyżej, zostało wydane. W zezwoleniu tym, wydanym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministerstwo Transportu Ukrainy w dniu 2 października 2003r., z datą ważności do 31 stycznia 2004r., wpisane zostały numery rejestracyjne francuskie (ciągnik) i niemieckie (naczepa) nowo zakupionego pojazdu. Podkreślenia wymaga, że zezwolenie wydane zostało w dniu 2 października 2003r., a więc przed datą wykonywania transportu, który odbywał się w daniach 3 i 4 października 2003r. (zakup płytek i przyjazd do Korczowej). Dysponując więc zezwoleniem wydanym przez upoważnioną władzę jednaj z Umawiających się Stron, przewoźnik działając w zaufaniu do organów, wykonał przewóz drogowy przez terytorium RP do granicy Ukrainy. Okoliczność ta, a to wydanie odpowiedniego zezwolenia przez upoważniony organ ma ten skutek, że przewoźnik nie może ponosić ujemnych skutków wynikających z wadliwego działania organów jednej z Umawiających się Stron. Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku sygn. I OSK 1975/06, iż "umowa międzynarodowa wiąże państwa, a nie osoby fizyczne, nie można doprowadzić do sytuacji, w której w przypadku naruszenia prawa przy wydawaniu takiego zezwolenia, konsekwencje tego naruszenia miałby ponosić adresat takiego zezwolenia". Zatem mając na uwadze zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym, przede wszystkim zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), a także zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art.8 kpa), jako cech demokratycznego państwa prawnego, a nade wszystko konstytucyjną zasadę państwa prawa (art.2 Konstytucji), nie można zaakceptować stanowiska organów o nałożeniu kary pieniężnej za wykonanie przewozu ładunku w dniu 3-4 października 2003r. przez stronę skarżącą za wykonanie przewozu towaru bez zezwolenia. Jeszcze raz należy podkreślić, że przewoźnik zezwolenie takie uzyskał, a jedynie podczas kontroli w dniu 4 października 2003r. w OC w Korczowej nie był w stanie go okazać. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że gramatyczne brzmienie przepisów umowy łączącej RP i Ukrainę pozwalałoby na akceptację stanowiska organów, iż dokonanie przewozu ładunku przez przewoźnika ukraińskiego na terytorium RP pojazdem nowo zakupionym, na obcych numerach rejestracyjnych, nie jest możliwe. Jednakże, zdaniem Sądu, wyłącznie taka wykładnia umowy jest niedopuszczalna i musi być zweryfikowana wnioskami płynącymi z zastosowania chociażby wykładni celowościowej. Wnioski te natomiast upoważniają do konstatacji, że dążeniem Umawiających się Stron było przede wszystkim uregulowanie w taki sam sposób transportu drogowego między obu krajami przez przewoźników mających swoją siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej bądź na Ukrainie. Podstawowym warunkiem wykonywania takiego transportu, zgodnie z umową, jest uzyskanie zezwolenia, o jakim mowa w art.6 umowy. Wprawdzie, jako zasadę, można z umowy wyczytać, że zezwolenie winno dotyczyć pojazdu zarejestrowanego na terytorium jednej z Umawiających się Stron, jednakże zasada ta może podlegać wyjątkom. Do takich wyjątków niewątpliwie należy sytuacja, gdzie przewoźnik jednej ze Stron umowy dokonuje zakupu na terytorium drugiej strony pojazdu zarejestrowanego na terytorium państwa trzeciego i w drodze do swojego kraju celem dokonania rejestracji zakupionego pojazdu, kierując się względami ekonomicznymi, niejako przy okazji, dokonuje przewozu towaru. Działanie takie w żaden sposób nie może być ocenione jako sprzeczne z celem Umawiających się Stron realizowanym w zawartej umowie. Reasumując stwierdzić należy, że dokonana przez organy wykładnia umowy, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 2 Konstytucji RP ma ten skutek, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 ustawy.