II SA/Rz 279/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję - II SA/Rz 279/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem wspólnej skargi A. W. i M. W. jest decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z 24 października 2012 r. A. W. i M. W. (dalej także jako "inwestorzy"), zwrócili się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr ewid. 1649 obr. [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, m.in. poprzez: wskazanie przez M. W. w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z jakiego dokumentu wywodzi to prawo; wyjaśnienie daty projektu budowlanego w stosunku do daty decyzji o warunkach zabudowy; przedłożenie projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy uprawniającą do budowy budynku parterowego lub parterowego z mieszkalnym poddaszem, a nie jak objętego projektem - piętrowego z dwustanowiskowym garażem, jak też zgodnego z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, dalej: "rozp. MTBiGM z 2012"); przedłożenia aktualnego oświadczenia o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej. Na wykonanie obowiązku wyznaczono inwestorom termin 7 dni. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a to w związku z brakiem usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "uPb"). W uzasadnieniu decyzji podano, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność i kompletność projektu budowlanego pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z art. 35 uPb. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości m.in. w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 35 ust. 3 uPb, postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nałożono na inwestorów obowiązek ich usunięcia. W wyznaczonym terminie 7 dni inwestorzy z obowiązków tych się nie wywiązali, dlatego zgodnie z art. 35 ust. 3 uPb odmówiono im udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji inwestorzy reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i "uchylenia odmowy udzielenia pozwolenia na budowę". W ich ocenie Starosta przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 14 § 2 K.p.a., jak też uniemożliwił im wykonanie zaleceń zawartych w postanowieniu z [...] listopada 2012 r. Podana w postanowieniu data projektu budowlanego nie dotyczyła dokumentu dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego usunięcie tej nieprawidłowości nie było możliwe, a przede wszystkim wezwanie to nie było precyzyjne. W aktach znajdowało się oświadczenie o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej z minioną datą ważności, jednak inwestorzy zwrócili się do właściwego podmiotu o przedłużenie ważności tego dokumentu, na co jednak potrzebowali więcej czasu niż wyznaczone przez starostę 7 dni. Natomiast odnosząc się do kwestii niezgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy inwestorzy dołączyli do odwołania kopię decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2012 r. zmieniającą własną decyzją tego organu z [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju możliwej do zrealizowania inwestycji na parterową lub jednopiętrową z przyległym garażem dwustanowiskowym. Dlatego w ocenie odwołujących się zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu w/w odwołania powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była prawidłowa, ponieważ inwestorzy w wyznaczonym terminie nie uzupełnili stwierdzonych nieprawidłowości w dołączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentach. Przedłożony projekt budowlany był niezgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2012 r., w której określono wymagania dotyczące budowy budynku mieszkalnego parterowego lub parterowego z mieszkalnym poddaszem. Tymczasem inwestorzy zamierzali zrealizować budynek piętrowy z dachem dwuspadowym i garażem dwustanowiskowym. Projekt budowlany nie spełniał także wymogów określonych w rozp. MTBiGM z 2012 w zakresie wynikającym z przepisów jego § 5 i § 6. Inwestorzy nie posiadali również aktualnego oświadczenia o dostawach energii elektrycznej, a oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawierało danych współwłaścicieli i wyrażonych przez nich zgody na wykonanie określonych robót budowlanych. W ocenie Wojewody [...] po uzupełnieniu powyższych braków inwestorzy będą uprawnieni do ponownego wystąpienia z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodzili się inwestorzy, wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z pominięciem słusznego interesu strony i brak analizy zasadności nieprawidłowości wskazanych przez Starostę, w tym czy zakres nałożonych na nich obowiązków był możliwy do zrealizowania w wyznaczonym terminie, 2. art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym nieprecyzyjne wskazanie, w jakim zakresie uchybili nałożonym na nich obowiązkom, jak też co do charakteru i długości wyznaczonego im terminu, który nie stwarzał realnie możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, 3. art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty z [...] grudnia 2012 r., 4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy powinna zostać ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wyłącznie z przyczyn wskazanych w jej zarzutach. Ocenie Sądu poddana jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 uPb "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wedle art. 35 ust. 3 uPb "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę", zaś ust. 4 cyt. przepisu stanowi, że "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". W warunkach kontrolowanej sprawy administracyjnej starosta wezwał inwestorów do usunięcia oznaczonych nieprawidłowości w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, a następnie uznając, że nie zostały uzupełnione wskazane braki odmówił wydania pozwolenia na budowę. Inwestorzy działający przez pełnomocnika zakwestionowali precyzyjność wskazania niektórych braków, a przede wszystkim brak realności wywiązania się ze wskazanych braków w wyznaczonym terminie 7 dni. Jednocześnie do odwołania dołączono kopię decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2012 r. zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy w taki sposób, aby na działce nr 1649 w Z. dopuszczalna była zabudowa w postaci domu mieszkalnego parterowego lub jednopiętrowego, a także dopuszczalna była budowa "garażu dwustanowiskowego". Fakt wydania decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy nie został w żaden sposób przez organ odwoławczy dostrzeżony. Przeciwnie, w zaskarżonej decyzji przywołano ustalenia zawarte w pierwotnej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy wskazując, że przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z warunkami ustalonymi w źródłowej decyzji organu gminy z [...] marca 2012 r. Organ odwoławczy pominął w swej ocenie trafności decyzji starosty, czy wprowadzenie do obrotu decyzji zmieniającej na zasadzie art. 155 K.p.a. decyzję o warunkach zabudowy, zmienia z kolei ocenę naruszenia przez inwestorów wymagań z art. 35 ust. 1 uPb. Wojewoda [...] nie ustalił, czy w dacie orzekania przezeń decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy była ostateczna, uchybił przeto dyspozycji art. 7 K.p.a. w zakresie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również obowiązkowi z art. 80 K.p.a. oceny udowodnienia określonej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tym samym argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji odnośnie sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami zabudowy może nasuwać wątpliwości. Zdaniem Sądu zmiana stanu faktycznego sprawy w tym zakresie powinna zostać wzięta pod rozwagę organu odwoławczego. W kwestii braku tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w ocenie Sądu stanowisko orzekających organów zdaje się być zbyt formalistyczne. Z kopii wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 1649 w Z. stanowi własność A. W. W aktach znajduje się wypełniony przez M. W. druk urzędowy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane przywołujący źródło tego tytułu – oświadczenie A. W. z 23 sierpnia 2012 r. Z treści tego ostatniego oświadczenia, także znajdującego się w aktach wynika, że A. W. wyraża zgodę, aby pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1649 obr. [...] w Z. było wydane "W. M. ul. [...].". Wzywając o uzupełnienie braków starosta zdyskredytował powyższe oświadczenia, jako dokumenty, z których można wywodzić prawo dysponowania dz. nr 1649 na cele budowlane. Wywody organu odwoławczego odnośnie konieczności podania w oświadczeniu zgody współwłaścicieli na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane (s. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) są niezrozumiałe dla Sądu, skoro działka nr 1649 nie jest przedmiotem współwłasności. Trafnie z kolei wojewoda dowodzi, że zgoda właściciela upoważniająca inwestora winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana, nadto winna jednoznacznie określać nieruchomość oraz rodzaj obiektów budowlanych, jakie mają na niej być wykonane. Zdaniem Sądu w oświadczeniu A. W. wskazano jednoznacznie, że chodzi o działkę nr 1649, zresztą wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został podpisany wspólnie przez M. W. i A. W. Z tego względu nie sposób pogodzić się ze stwierdzeniem organów obu instancji, że M. W. nie wykazał swego prawa do dysponowania działką nr 1649 w Z. na cele budowlane. Jeśli organ odwoławczy miał co do tej kwestii jakiekolwiek wątpliwości odnośnie formy oświadczenia złożonego przez inwestorów, to działając w zgodzie z dyspozycją art. 7 i 9 K.p.a. powinien w sposób jednoznaczny określić formę i treść owego oświadczenia. Cyt. przepisy zobowiązują wszak organ administracji publicznej do czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, nakazując przy tym uwzględnianie z urzędu m.in. słusznego interesu obywateli. Gdy idzie o kwestię braku aktualności zapewnienia dostawy energii elektrycznej, to w ocenie Sądu zasługują na uwzględnienie argumenty wskazane w odwołaniu, że wyznaczony termin przez starostę 7 dni na uzupełnienie braku w tym zakresie okazał się nierealny. Organ odwoławczy nie podjął żadnego działania, aby wyjaśnić, czy określony w postanowieniu organu I instancji termin 7 dni na uzupełnienie wszystkich braków w dokumentacji wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę był terminem realnym dla inwestorów. Brak takiego działania uchybia potrzebie uwzględnienia słusznego interesu skarżących, stanowi także naruszenie zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Obowiązkiem władzy publicznej jest także prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (por. art. 75 ust. 1 Konstytucji RP), zdaniem Sądu taki cel działania władz publicznych winien implikować działania orzekającego w sprawie organu. Skoro organ odwoławczy mógł podjąć takie działania, które doprowadziłyby do uzupełnienia braków, to ograniczenie się organu odwoławczego do zaniechanie możliwych czynności i wskazanie na możliwość powtórnego złożenia wniosku pozbawionego pierwotnych uchybień ocenia Sąd jako naruszające przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy wezwie inwestorów do uzupełnienia dokumentacji sprawy o aktualne zapewnienie dostawy energii elektrycznej, względnie wyjaśni, w jakim terminie jest to możliwe. Organ ustali także, czy decyzja Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2012 r. [...] jest decyzją ostateczną. W zależności od ustaleń w tych kwestiach podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.