II SA/Rz 28/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. G. kwotę 900 zł /słownie: dziewięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi AG jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: "WINB") z dnia [.] maja 2014 r. nr [.], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalności robót budowalnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zostało zainicjowane pismem skarżącej oraz BK skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia na działce nr 439/9 od strony drogi publicznej oraz ogrodzenia działek nr 439/9 i 438/8 od strony cieku wodnego, położonych w [.]. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, postanowieniem z dnia [.] września 2012 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. dalej: "K.p.a."), PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek AG oraz BK. Następnie zawiadomieniem z dnia [.] października 2012 r. nr [.] poinformował strony (inwestora – TP, Burmistrza Miasta i Gminy [.], Zarząd Dróg Powiatowych i [.] Zarząd Melioracji Wodnych w [.]) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia na ww. działkach. Kolejno postanowieniem z dnia [.] listopada 2012 r. nr [.], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "u.P.b."), PINB nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia od strony drogi powiatowej oraz od strony cieku wodnego na działkach i nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych wraz ze stosownymi aktualnymi opiniami i uzgodnieniami zarządcy drogi oraz zarządcy cieku wodnego. Po przedłożeniu żądanej dokumentacji, decyzją z dnia [.] stycznia 2013 r. nr [.] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej i BK, postanowieniem z dnia [.] września 2013 r. nr [.] WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [.] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wnioskiem z dnia [.] listopada 2013 r. skarżąca, a wnioskiem z dnia [.] listopada 2013 r. BK zwrócili się do PINB o wznowienie postępowania w sprawie budowy ogrodzenia na działkach nr 439/8 i 439/9 w [.] od strony drogi powiatowej oraz cieku wodnego. Wcześniej zaś, pismem z dnia 4 listopada 2013 r. wnioskodawcy wnieśli o rozbiórkę ogrodzenia zlokalizowanego na Dziakach nr 439/8 o 439/9 od strony drogi wewnętrznej (działki nr 439/6). Po przeprowadzeniu ponownych czynności kontrolnych w terenie, zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [.], PINB na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. poinformował strony (w tym AG i BK) o wszczęciu postępowania na ich wniosek, w sprawie budowy ogrodzenia na działkach nr 439/8 i 439/9. Następnie decyzją z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.] umorzył postępowanie prowadzone w sprawie opisanego wyżej ogrodzenia. W uzasadnieniu podał, że ogrodzenie zrealizowane na działkach nr 439/8 i 439/9 od strony drogi publicznej i cieku wodnego w żaden sposób nie oddziałuje i nie ma wpływu na nieruchomości wnioskodawców, a zatem nie mają oni statusu strony w postępowaniu w sprawie legalności tego ogrodzenia. Postępowanie to, przeprowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 u.P.b. z udziałem stron postępowania (Zarządem Melioracji Wodnych w [.] oraz Gminy [.]) i bez udziału wnioskodawców, zostało zakończone decyzją administracyjną. Odnośnie zaś ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej podał, że ogrodzenie to nie przekracza 2,20 m wysokości, a zatem nie wymagało zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej i kwestia jego legalności nie podlega ocenie organu nadzoru budowlanego. Okoliczności te powodują, że prowadzone postępowania stało się bezprzedmiotowe, co z kolei obligowało PINB do wydania decyzji w przedmiocie jego umorzenia. Po rozpatrzeniu odwołania AG oraz BK, powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] maja 2014 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że PINB prowadził dwa postępowania w sprawie legalności budowy ogrodzenia zrealizowanego na działkach nr 439/8 i 439/9 w [.]. Pierwsze postępowanie prowadzone z urzędu pod nr [.] zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Przedmiotem zaś postępowania odwoławczego zakończonego zaskarżoną decyzją WINB była ocena zasadności umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB pod nr [.], wszczętego na wniosek stron w sprawie budowy ww. ogrodzenia. W pierwszym z wymienionych wyżej postępowań ustalono, że sporne ogrodzenie zostało zrealizowane na podstawie stosownego zgłoszenia i nie narusza przepisów w zakresie wymagającym interwencji organu nadzoru budowlanego, a zatem w tym stanie rzeczy zachodziła konieczność umorzenia postępowania wszczętego na wniosek m.in. skarżącej. Ogrodzenie zlokalizowane na działkach nr 439/8 i 439/9 albo zostało zrealizowane legalnie (od strony drogi publicznej i cieku wodnego), albo zostało zrealizowane od drogi wewnętrznej nie stanowiącej miejsca publicznego, a jego wysokość nie przekraczała 2,20m i nie obligowała inwestora do uprzedniego zgłoszenia jego budowy. W tym stanie rzeczy decyzję organu I instancji uznano za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AG wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [.] grudnia 2013 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. dalej: "K.p.a."), poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił zakres sprawy, zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, podczas gdy już sama okoliczność przeprowadzenia postępowania nieuwzględniającego żądania skarżącej i tym samym nieustalenia przedmiotu sprawy, stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co w pełni, uzasadniała uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czego jednakże organ odwoławczy wadliwie nie ustalił; II. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, iż nie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, z uwagi na prawidłowość ustaleń poczynionych przez ten organ w przedmiocie umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., co w konsekwencji uniemożliwiło rozpoznanie merytoryczne żądania skarżącej, podczas, gdy z uwagi na brak odpadnięcia przedmiotu prowadzonego postępowania, umożliwiającego dalsze procedowanie przez organ I instancji, organ odwoławczy zobligowany był wyeliminować zaskarżoną decyzję organu I instancji rażąco naruszającą prawo, czemu jednakże uchybił; III. art. 15 w zw. 127 § 2 K.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy dwukrotnie, poprzez organ odwoławczy, który nie przeprowadził żadnych czynności, przyjmując za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu, jak i postępowaniu przeprowadzonym z urzędu przez organ I instancji do sprawy nr: [.], co w konsekwencji doprowadziło do braku ustalenia prawidłowego przedmiotu sprawy, zgodnego z wnioskiem skarżącej, podczas gdy samodzielne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez WINB umożliwiłoby ustalenie żądania skarżącej i przedmiotu sprawy i stwierdzenie tym samym wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, czemu organ odwoławczy uchybił. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. BK w swej odpowiedzi na skargę, jako uczestnik postepowania, wniósł o jej uwzględnienie w całości popierając wyrażone w niej wnioski i zarzuty. Uczestnik uważa za dowolne ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stwierdzono ponadto, iż został pozbawiony przez organy swych praw. Natomiast skarżąca AG w piśmie z dnia 28 maja 2015 r. podtrzymała w całości wnioski i zarzuty zawarte w skardze swego pełnomocnika. Ponadto podniosła, iż organy pominęły jej wnioski dowodowe, nie uwzględniły i nie odniosły się do zarzutów złożonych w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r., bezzasadnie pozbawiono ją możności udziału w sprawie w czasie wydawania orzeczeń służących legalizacji ogrodzenia na działkach nr 439/8 i 439/9, bezzasadne pozbawiono wnioskodawców możliwości zakwestionowania decyzji kończącej postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia od strony dróg publicznych. W powyższym piśmie skarżącą zawarła stwierdzenie, iż jest następcą prawnym po jednym ze współwłaścicieli działki stanowiącej drogę wewnętrzną nr 439/6. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi znalazły potwierdzenie w toku sądowej kontroli, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja WINB o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie dotyczącej legalności budowy ogrodzenia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję PINB uznał za zasadne jego stanowisko co do tego, że wszczęte na wniosek AG i BK postępowanie prowadzone w sprawie budowy przez TP ogrodzenia na działkach o nr 439/8 i 439/9 w [.] obręb [.], stało się w jego toku bezprzedmiotowe. Postępowanie organów nadzoru architektoniczno – budowlanego zmierzało do wyjaśnienia kwestii przestrzegania przez inwestora obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Należy przypomnieć, że PINB w decyzji z dnia [.] grudnia 2013 r., [.], uznał, że AG oraz BK żądali wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zbadania legalności budowy ogrodzenia i w toku postępowania wnioskowali o : 1) rozbiórkę ogrodzenia budowanego na działce o nr 439/9 od strony drogi powiatowej (ul. [.]) jak również o przywrócenie do stanu poprzedniego skarpy przy drodze powiatowej poprzez usunięcie pasa ziemi nawiezionego przed budową ogrodzenia, 2) rozbiórkę ogrodzenia budowanego na działkach nr 439/8 i 439/9 od strony cieku wodnego potoku "[.]", 3) rozbiórkę części ogrodzenia będącego aktualnie w budowie na działkach nr 439/8 i 439/9 od strony drogi wewnętrznej tj. od strony działki 439/6. Ponieważ w/w żądali wydania decyzji administracyjnej nakazującej przymusową rozbiórkę ogrodzenia, to słusznie rozpatrzono ich żądanie jako dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie podjęcia działań kontrolnych normowanych przepisem art. 81 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Według organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania w części dotyczącej pkt. 1 i 2 rozstrzygnięcia decyzji, świadczył brak interesu prawnego wnioskodawców. Uznano, że realizowane ogrodzenie od strony drogi powiatowej oraz cieku wodnego w żaden sposób nie oddziaływuje na nieruchomości sąsiadów, a ponadto w sprawie tej części ogrodzenia było prowadzone postępowanie wszczęte z urzędu w trybie art. 50 i 51 u.P.b. Natomiast o bezprzedmiotowości postępowania w pkt 3 decyzji PINB, zadecydowało to, że budowa ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych nie wymaga dokonania zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 u.P.b. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołań złożonych przez AG i BK nie zakwestionował żadnego z poczynionych przez PINB ustaleń, jak również nie zakwestionował samego rozstrzygnięcia. Na podstawie zebranych przez Organ pierwszej instancji dowodów, dokonano dalej idących ustaleń mających wzmacniać stanowisko o braku przedmiotu sprawy. Zauważono w zaskarżonej decyzji m.in., że wynikłe problemy w ruchu drogowym związane są z ze sposobem ukształtowania wyjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną i powstały w trakcie prowadzonej jej przebudowy. Odpowiadając na uwagi strony skarżącej dotyczące wadliwego ustalenia przedmiotu sprawy przez organ pierwszej instancji, wyjaśniono, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził wykonywania w trakcie realizacji spornego ogrodzenia robót budowlanych związanych z przebudową i co za tym idzie podwyższeniem zarówno wyjazdu z drogi wewnętrznej jak i terenu działki nr 439/9. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie ustaliły w sposób właściwy przedmiotu żądania strony skarżącej, sprowadzając zgłaszane twierdzenia wyłącznie do zbadania tego, czy roboty budowlane polegające na wzniesieniu przez TP ogrodzenia odpowiadają przepisom prawa. Sąd po przeanalizowaniu treści składanych w toku postępowania administracyjnego pism strony skarżącej oraz BK, zobligowany był potwierdzić podstawowy zarzut skargi, iż zdefiniowany przez organy przedmiot sprawy nie odpowiadał w pełni składanym w toku postępowania motywom żądania o wszczęcie postępowania. Zdaniem Sądu, intencją stron było nie tylko zbadanie legalności budowy samego ogrodzenia lecz również usunięcie zagrożenia i niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakie mogło powstać na skutek skumulowanego oddziaływania ogrodzenia oraz przebudowanego zjazdu z drogi powiatowej na drogę wewnętrzną na działce o nr 439/6. Z treści składanych w toku postępowania pism wynika, iż wnioskodawcy żądali wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy przez TP ogrodzenia, skarpy ziemnej a także podwyższenia wjazdu na drogę powiatową. Wnioskujący żądali zbadania sprawy legalności tych robót, motywując je naruszeniem tymi robotami budowlanymi swych interesów prawnych w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz stosunków wodnych. Taką treść żądania strony skarżącej potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma z dnia 10 lipca 2011 r., 17 sierpnia 2011 r., 27 sierpnia 2012 r., 4 listopada 2012 r., 4 listopada 2013 r. oraz z dnia 23 stycznia 2014 r. (odwołanie od decyzji PINB). Za ich pomocą skarżącą starała się zwrócić uwagę organom nadzoru architektoniczno – budowlanego na znaczne utrudnienia w możliwości włączenia się do ruchu drogowego spowodowane podwyższeniem zjazdu z drogi publicznej na skutek przebudowy drogi oraz budową od strony drogi publicznej i drogi wewnętrznej ogrodzenia. O tej intencji strony świadczy choćby pismo z dnia 10 lipca 2011 r., w którym AG oraz BK piszą o zagrożeniach wynikających z ukształtowania zjazdu z drogi powiatowej oraz braku wystarczającej widoczności przy wyjeździe na drogę powiatową ul. [.] zlokalizowaną na działce 439/9. Należy w tym miejscu zauważyć, iż art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwana dalej u.P.b.), zobowiązuje inwestora do budowy obiektu budowalnego z poszanowaniem interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, powyższa regulacja nie tylko chroni sam dostęp do drogi publicznej, czyli prawo wyrażone w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), ale dostęp realny gwarantujący bezpieczeństwo przemieszczania się. Innymi słowy, sam zjazd z drogi publicznej nie jest jeszcze gwarantem zachowania dostępu do drogi publicznej; winien on zostać tak ukształtowany aby przy uwzględnieniu pozostałych warunków lokalnych (np. widoczność, kąt nachylenia wjazdu), było możliwe prawidłowe korzystanie ze zjazdu bez obawy o bezpieczeństwo korzystającego i pozostałych użytkowników dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż Organ pierwszej instancji nie zbadał wszystkich aspektów żądania stron oraz nie ustosunkował się do podnoszonych twierdzeń i związanych z nimi wniosków dowodowych. Zawęził pole swej uwagi wyłącznie do zbadania tego czy wnioskodawcy posiadają interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania dotyczącego legalności budowy ogrodzenia od strony drogi powiatowej i od strony cieku wodnego ze względu na sąsiedztwo ogrodzenia z nieruchomością skarżącej i BK. W przypadku ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej odpowiedziano jedynie na pytanie czy inwestor był prawnie obwiązany dokonać zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Legalność obiektu budowlanego nie można sprowadzać tylko do zbadania tego czy inwestor wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii oddziaływania robót budowlanych na dostęp do drogi publicznej. Także Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję PINB, nie ustalił w pełni powyższego aspektu sprawy gdyż ograniczył postępowanie wyjaśniające do zbadania dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez AG oraz inwentaryzacji powykonawczej ogrodzenia. Na podstawie tych dowodów stwierdzono, że wykonane ogrodzenie w odległości 5 m od drogi powiatowej poza obrębem pasa drogowego nie powoduje ograniczenia widoczności przy wyjeździe z drogi wewnętrznej, a tym samym nie powoduje wzrostu zagrożenia. Podkreślono również, że zebrana w sprawie dokumentacja nie potwierdza wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w trakcie realizacji spornego ogrodzenia. WINB przyjął za udowodnione, że samo ogrodzenie zarówno od strony drogi wewnętrznej jak i powiatowej nie wpływa na widoczność na drodze a tym samym na bezpieczeństwo w ruchu przy wjeździe na drogę. Organ nie zbadał jednak, jak żądały tego strony odwołujące się, czy skumulowane oddziaływanie lokalizacji ogrodzenia oraz podwyższenie zjazdu z drogi wpływa negatywnie na to co podlega w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b. ochronie, czyli na dostęp osób trzecich do drogi publicznej. Zdjęcia przedłożone przez AG jak również powołana przez WINB inwentaryzacja powykonawcza nie wyjaśniają w pełni istoty zgłoszonego problemu gdyż nie wyjaśniają czy przebudowa zjazdu i budowa ogrodzenia wpłynęła na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalały stwierdzić, czy istnieją obiektywne trudności przy włączaniu się do ruchu i czy są one wynikiem nieprawidłowo przebudowanego zjazdu z drogi publicznej i lokalizacji ogrodzenia czy tylko nieprawidłowo przebudowanego zjazdu. Dlatego uprawnione jest twierdzenie o braku wystarczających działań wyjaśniających zarówno ze strony PINB i WINB. WINB uznając za prawidłowe stanowisko PINB, nie zakwestionował twierdzeń stron, że aktualne ukształtowanie zjazdu z drogi wewnętrznej na drogę powiatową nie powoduje dla użytkowników drogi wewnętrznej utrudnień w dostępie do drogi powiatowej. W uzasadnieniu decyzji potwierdzono wyraźnie przekonanie strony o istnieniu takich utrudnień, co wynika z zdania: (...) wynikłe problemy związane są ze sposobem ukształtowania wyjazdu z drogi wewnętrznej na drogę gminną wynikły w trakcie prowadzonej jej przebudowy. Oznacza to, że Organ, odwoławczy w odróżnieniu od PINB dostrzegł problem mający znaczenie z punktu widzenia przestrzegania przepisów prawa budowlanego i podnoszony przez strony, a pomimo tego nie rozstrzyga w oparciu o przepisy u.P.b. czy przebudowa zjazdu wraz z budową ogrodzenia nie zmniejsza, jak konsekwentnie twierdziła strona skarżąca, dostępności do drogi publicznej poprzez zwiększenie zagrożenia w bezpieczeństwie w ruchu drogowymi. Tym pytaniem w ogóle nie zajmował się Organ pierwszej instancji stwierdzając m.in. brak przymiotu strony u AG oraz BK i brak obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej. Błędu PINB nie dostrzegł WINB, który utrzymał w mocy decyzję PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem WSA, organy winny bardziej dogłębnie wyjaśnić zasadność twierdzeń stron, nie zawężając sprawy tylko do kwestii legalności ogrodzenia. W niniejszej sprawie, koniecznym było także zbadanie sposobu wykonania zjazdu z drogi powiatowej przy jednoczesnym uwzględnieniu lokalizacji ogrodzenia i zbadaniu na miejscu czy wszystkie te czynniki razem jak i z osobna ograniczają dostępność do drogi publicznej. Organy odwoławczy utrzymując w mocy decyzję PINB nie zauważył, że Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zakresu przedmiotu sprawy wyznaczonej treścią żądań AG i BK o rozbiórkę ogrodzenia i skarpy a umotywowaną tym, że skumulowane oddziaływanie tego obiektu i nieprawidłowego ukształtowania zjazdu z drogi publicznej wpływa negatywnie na możliwość komunikacji. MWINB odpowiadając na zarzuty odwołań, nie wyjaśnił w pełni tej części sprawy, która dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy wybudowane ogrodzenie wraz z przebudową zjazdu z drogi publicznej wpływa negatywnie na zakres uprawnień stron w zakresie dostępu do drogi publicznej. Ponieważ nie wykazano w sposób pełny i wszechstronny, że takie negatywne oddziaływanie nie istnieje, to należało stwierdzić, że zarówno PINB i INB dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77 i 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich istotnych z uwagi na treść żądań i jego motywów okoliczności faktycznych. W rezultacie, nie można mieć pewności, czy postępowanie nie miało swego przedmiotu, który podlegałby załatwieniu według przepisów u.P.b. i K.p.a. Dodatkowo, zgodzić się należy z tym zarzutem skargi, który podnosi naruszenie przez Organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. WINB winien był bowiem dostrzec, iż PINB nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń stron wnioskujących i aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. powinien był uchylić zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn należało uznać, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały miejsce i mogły mieć one wpływ na wynik postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie podnieść należy, że Organy odniosły się do sformułowanych przez wnioskodawców żądań tylko częściowo. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono, że zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej było wymagane i zostało przez TP dokonane. Słusznie też zwrócono uwagę na ostateczną decyzję PINB z dnia [.] stycznia 2013 r., nr [.], która stwierdza brak podstaw prawnych aby nakładać na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia na działkach nr 439/8 i 439/9 w [.] (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b.). Według Sądu wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [.] stycznia 2013 r., nr [.], przyjęte przez Organy ustalenie, że ogrodzenie od strony drogi powiatowej oraz od strony cieku wodnego nie narusza interesu prawnego wnioskodawców uznać należy za prawidłowe. Rozpatrywanie kwestii legalności tych robót w odrębnym postępowaniu stanowiłoby naruszenie zasady zakazującej ponownego rozstrzygania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Nie sposób także podważać stanowiska WINB, iż kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych nie podlega właściwości organów nadzoru architektoniczno - budowlanego. Organy ponownie rozpoznając wnioski AG i BK i zawarte w nich żądania, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia i ustalenia, co powinno polegać na poszerzeniu zakresu działań wyjaśniających o twierdzenia wnioskodawców o naruszeniu ich interesu prawnego w dostępie do drogi publicznej poprzez skumulowane oddziaływanie na to uprawnienie robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu z drogi oraz budowie ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej. Organy powinny w szczególności zbadać poprzez zastosowanie dostępnych środków dowodowych jak np. oględziny, czy te roboty budowlane wpłynęły na możliwość bezpiecznego korzystania ze zjazdu na drogę powiatową, a więc czy wpłynęły na realizację chronionej przez prawo publiczne w tym prawo budowlane potrzeby dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 u.P.b.). W zależności od tych ustaleń, należało będzie zbadać dopuszczalność zastosowania przepisów u.P.b. pozwalających na usunięcie ewentualnych naruszeń przepisów prawa budowlanego przez tych inwestorów, którzy się tego dopuścili. W przypadku uznania, że część zgłoszonych żądań nie należy do jurysdykcji administracyjnej organów architektoniczno – budowlanych, koniecznym będzie zastosowanie przepisu art. 65 lub art. 66 § 1 K.p.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.