II SA/Rz 280/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 280/13 UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 października 2012 r. nr [...] Zarząd Powiatu w [...], powołując się na art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), wezwał J. K. - Dyrektora Niepublicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego w [...] do zwrotu dotacji pobranej nienależnie za wrzesień 2012 r. w wysokości 2.165,83 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia otrzymania dotacji do dnia zwrotu. J. K. uznając, że pismo to stanowi decyzję administracyjną złożył od niej odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Podniósł, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, orzeka w sposób władczy i jednostronny o prawach i obowiązkach podmiotu stojącego poza strukturą administracji publicznej, zaś podstawę prawną jego wydania stanowią normy prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto akt ten zawiera elementy konieczne decyzji administracyjnej, wskazane w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - określa organ wydający decyzję, jej adresata, zawiera rozstrzygnięcie, jak też opatrzone jest stosownym podpisem. Narusza natomiast wyżej powołany przepis przez fakt, iż nie zawiera pozostałych, określonych w nim elementów, zaś postępowanie poprzedzające jego wydanie nie zostało prawidłowo przeprowadzone, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym określonych w art. 6 - 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. J. K. podniósł, że jako adresat decyzji nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, nie został mu zapewniony czynny w nim udział, natomiast przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Poza tym zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), określanej w dalszej części jako "k.p.a." stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez J. K. od powołanego wyżej pisma Zarządu Powiatu w [...] z dnia 23 października 2012 r. Kolegium podniosło, że Zarząd Powiatu w [...] nie wydał żadnej decyzji, która mogłaby zostać zakwestionowana w drodze środka zaskarżenia w postaci odwołania. Objęte "odwołaniem" J. K. pismo nie zawiera bowiem minimum wymogów formalnych dla decyzji, określonych w art. 107 k.p.a. Pismo to stanowi jedynie wezwanie o zwrot udzielonej dotacji. Ponadto w zakresie zwrotu przedmiotowej dotacji wszczęte zostało postępowanie administracyjne, które zakończone zostanie merytorycznym rozstrzygnięciem, podlegającym już kontroli instancyjnej. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 1 i art. 107 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że wyłącznie akt spełniający wszystkie wymienione w powołanej normie elementy stanowi decyzję administracyjną, w sytuacji gdy do przyjęcia, że podmiot stojący poza administracją publiczną jest adresatem decyzji wystarcza stwierdzenie, że wystąpienie organu zawiera cztery elementy tzn. określenie organu administracji, adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis, - art. 134 k.p.a. przez nieuprawnione zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, mimo że odwołanie wniesiono od decyzji w rozumieniu art. 1 i art. 107 k.p.a., Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu dlaczego organ uznał, iż pismo Zarządu Powiatu w [...] z 23.10.2012 r. nie jest decyzją oraz na braku ustosunkowania się do wskazanych w odwołaniu twierdzeń. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że o tym, iż "pismo" Zarządu Powiatu w [...] nie jest decyzją administracyjną świadczy fakt wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. O tym bowiem, czy dany akt jest decyzją administracyjną rozstrzygają przepisy prawa, m. in. art. 1 i art. 107 k.p.a. Późniejsze wszczęcie postępowania, i to tylko i wyłącznie na skutek wniesionego przez niego odwołania, nie jest jakimkolwiek wyznacznikiem dla dokonywania ocen co do charakteru prawnego zapadłego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność środka odwoławczego może być spowodowana przyczynami o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Pierwsze z wymienionych dotyczą m. in. sytuacji gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli zatem podjęta przez organ czynność nie stanowi tejże formy działania (tj. decyzji), wówczas nie przysługuje od niej odwołanie, a w przypadku jego wniesienia niezbędne jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że pismo Zarządu Powiatu w [...] z dnia 23 października 2012 r. nie stanowi formy władczego rozstrzygnięcia organu, jaką jest decyzja administracyjna. W piśmie tym powołano się na art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W ust. 2 wskazano, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Art. 252 w ust. 3 i 4 definiuje dotacje pobrane w nadmiernej wysokości i dotacje nienależne, w ust. 6 wskazuje sposób naliczania odsetek. Ust. 5 stanowi, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W przypadku rozpoznawanej sprawy skarżący J. K. – prowadzący Niepubliczne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące w [...] pobierał dotację na zasadach określonych w Uchwale Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych. Z treści tej uchwały wynika, że skarżący zobowiązany był m. in. do przekazywania informacji o liczbie słuchaczy, od której uzależniona była wysokość dotacji, a dotacja mogła być przeznaczona wyłącznie na częściowe pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością szkoły. Z dokumentów nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że skarżący błędnie poinformował o liczbie słuchaczy w Niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w [...], zamiast w Niepublicznym Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym w [...], którego dotyczyła dotacja. W związku z tym Zarząd Powiatu w [...] wezwał skarżącego do zwrotu dotacji za miesiąc wrzesień 2012 r. w wysokości 2165,83 zł jako nienależnie pobranej. Uczynił to pismem z dnia 23 października 2012 r., będącym przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Brak w nim jest zasadniczego elementu decyzji jakim jest rozstrzygnięcie. Zgodnie z akceptowanym w orzecznictwie poglądem decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów państwa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5.02.1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, poz. 59). Użycie zwrotu "zarząd Powiatu w [...] wzywa Pana do zwrotu dotacji" w analizowanym piśmie z 23.10.2012 r. stanowi oświadczenie woli jednej ze stron stosunku cywilnoprawnego – umowy, na podstawie której przekazano środki w ramach przyznanej dotacji. Nie jest to w ocenie Sądu rozstrzygnięcie, bo jego warunkiem jest prowadzenie postępowania administracyjnego, a w sprawie "zwrotu dotacji" nie toczyło się takie postępowanie. Jak wynika z dołączonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokumentów, zostało ono wszczęte dopiero w dniu 5 grudnia 2012 r. z urzędu i w jego toku wydana została w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzja Starosty Powiatu [...] Nr [...] określająca wysokość dotacji, pobranej nienależnie za miesiąc wrzesień w kwocie 2.165,83 zł, przypadającej do zwrotu przez J. K. prowadzącego Niepubliczne Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące w [...]. Od tej decyzji przysługiwało skarżącemu odwołanie. Z tych przyczyn Sąd uznał zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z 23.10.2012 r. za prawidłowe, a to skutkowało oddaleniem skargi J. K. w oparciu o art. 151 P.p.s.a.