II SA/Rz 281/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Przedmiotem skargi T. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...] stycznia 2010 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z [...] listopada 2009 r. nr [...] o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B nr [...] wydanego przez Starostę [...] września 2002 r. na druku D [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołano dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 3 i 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm., zwana dalej Ualim). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w którym wskazano, iż T. L. jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu Ualim, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna. Alimenty zostały zasądzone prawomocnymi wyrokami Sądu Rejonowego w D. Dłużnikowi doręczono wezwanie do stawiennictwa oraz do złożenia oświadczenia majątkowego, a jednocześnie został on skutecznie pouczony o skutkach wynikających z art. 5 ust. 3 Ualim. Przytaczając brzmienie cyt. przepisu SKO wyeksponowało, iż przepis powyższy tworzy konstrukcję tzw. decyzji związanej, nakazującej właściwemu staroście wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub m.in. odmawia złożenia oświadczenia majątkowego. Z tych przyczyn podnoszone w odwołaniu T. L. elementy odnoszące się do jego sytuacji materialnej i osobistej nie mogły mieć, zdaniem organu odwoławczego, znaczenia przy ocenie decyzji organu I instancji. Co się tyczy podnoszonej także w odwołaniu kwestii niezgodności przepisów Ualim, wobec wcześniejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 22 września 2009 r. P 46/07 (Dz. U. Nr 159, poz. 1261), SKO zauważyło, iż powyższe orzeczenie TK dotyczyło innej ustawy. Cyt. wyrokiem TK ocenił konstytucyjność ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm., zwanej dalej Ualim z 2005). Organ podkreślił, że związany jest obowiązującą ustawą i nie jest uprawniony do rozstrzygania wątpliwości konstytucyjnych odnośnie obowiązującego brzmienia Ualim, nawet przy zarzucie, że powtarza ono rozwiązania zawarte w Ualim z 2005, które zostały zakwestionowane przez TK. W konkluzji stwierdzono, że organ I instancji orzekając o zatrzymaniu prawa jazdy wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia alimentacyjnego nie naruszył prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. L. wnosząc o jej uchylenie. W skardze opisano stan faktyczny sprawy, wskazując na to m.in., że w postępowaniu wydano uprzednio decyzję tzw. kasacyjną, uchylając decyzję starosty. T. L. wskazuje, że jest rencistą od 1994 r., większość renty jest zajmowana na poczet długu alimentacyjnego. Ze skarżącym mieszka syn M. L., a pomimo tego faktu musi byłej żonie płacić alimenty na syna. Skarżący podkreśla, że wyrokiem z 22 września 2009 r. TK orzekł o niezgodności rozwiązań zawartych w Ualim z 2005, a które zostały powtórzone w obecnie obowiązującej Ualim i te przepisy stanowiły podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy. Przytoczył także dane statystyczne powoływane w toku rozpoznania sprawy P 46/07 przez TK. Skarżący negatywnie ocenia działalność sądów rodzinnych zasądzających alimenty, wskazuje iż nie uchyla się od ich płacenia, jest zarejestrowany jako poszukujący pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., ale nie ma dla niego odpowiedniego zatrudnienia. Udziela się w organizacjach społecznych, sportowych, podejmuje działalność w samorządzie lokalnym, posiada odznaczenia za tego typu działalność. Stan zdrowia uniemożliwia skarżącemu większą aktywność społeczną i zawodową. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji, uznając że zarzuty skargi stanowią rozwinięcie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Zasadniczym elementem dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, w ocenie Składu Orzekającego WSA w Rzeszowie jest rozstrzygnięcie kwestii wpływu przywoływanego przez T. L. wyroku TK z 22 września 2009 r., na dopuszczalność zastosowania przez organy administracji publicznej normy art. 5 ust. 3 i 5 Ualim i zaaprobowania tego przez sąd administracyjny jako działania nie naruszającego prawo. Cyt. wyrok zawiera wskazanie o niezgodności z Konstytucją RP art. 5 Ualim z 2005. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ualim z 2005 "W przypadku bezskutecznej egzekucji świadczenia alimentacyjnego komornik sądowy prowadzący postępowanie jest obowiązany do poinformowania organu właściwego dłużnika o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności". Art. 4 Ualim z 2005 stanowił, że "W przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego", "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swych zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zwraca się do właściwego urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego; 2) występuje, w razie braku możliwości aktywizacji zawodowej, z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" (ust. 2), "W przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w ust. 1, lub odmowy podjęcia prac, o których mowa w ust. 2, lub uchylania się od nich, organ właściwy dłużnika informuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (...)" (ust. 3). Z kolei art. 5 Ualim z 2005 stanowił, że "Organ właściwy dłużnika, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 3, kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego" (ust.1), "Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy" (ust. 2), "Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania" (ust. 3). W wyroku P 46/07 TK uznał, że art. 5 Ualim z 2005 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwej procedury, w szczególności eksponując, iż ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. TK uznał ponadto, że art. 5 Ualim z 2005 narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Obowiązująca Ualim w art. 3 ust. 1 określa, iż "W przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego", zaś w ust. 5, że "Organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku: 1) otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1; 2) przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Zgodnie z art. 4. ust. 1 Ualim "Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy". Z kolei art. 5 ust. 3 określa, że "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (...) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego". Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 3 Ualim), zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy (art. 5 ust. 6 Ualim). Porównanie rozwiązań zawartych w Ualim z 2005 i w obowiązującej Ualim prowadzi do wniosku, że obecna regulacja mieści w sobie w art. 5 ust. 5 i 6 rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez TK art. 5 Ualim z 2005. Pogląd taki wyraził sam TK w wyroku P 46/07. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. wtórną niekonstytucyjnością, polegającą na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia. W związku z powyższym spostrzeżeniem należy z kolei rozstrzygnąć, czy sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu ustawy w razie stwierdzenia tzw. jej wtórnej niekonstytucyjności. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Pogląd o dopuszczalności odmowy przez sąd administracyjny zastosowania przepisu ustawy ad casum został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r. V SA 613/00, z glosą aprobującą L. Leszczyńskiego (Orzecznictwo Sądów Polskich nr 5 z 2001, poz. 82) – "Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2) także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej". Pogląd ten skład orzekający Sądu aprobuje. Takie stanowisko prezentowane jest ponadto w doktrynie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy dopuszczalna jest np. gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu tej samej treści, co zakwestionowany przez sąd, lecz w innym stanie prawnym (por. J. Wegner, O stosowaniu Konstytucji przez sądy administracyjne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4(19)/2008, s. 60). Skoro zatem decyzja starosty wydana w I instancji w podstawie prawnej zawierała wskazanie art. 5 ust. 5 Ualim, który w ocenie Sądu dotknięty jest wtórną niekonstytucyjnością, to uznać należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to norm Konstytucji RP (art. 2 – "Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", art. 31 ust. 3 – "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"), orz że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Utrzymując w mocy taką decyzję SKO także dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić przy tym należy, na co słusznie zwracał organ odwoławczy w swej decyzji, że organy administracyjne nie mogły odstąpić od zastosowania ustawy, albowiem z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) "Przy orzekaniu członkowie zespołów orzekający są związani wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego". Z tych względów orzeczono, jak w sentencji. Orzekając w tej sprawie ponownie starosta będzie związany ad casum stanowiskiem wyrażonym w niniejszym wyroku.