II SA/Rz 282/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 stycznia 2026 r. nr SKO.4171/108/2025 w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej M.B. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu M.B. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 5 stycznia 2026 r. nr SKO.4171/108/2025, wydana w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 4 października 2021 r. P.W. wystąpił do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o przywrócenie stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] położonej w [...], których naruszenie na skutek budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego skutkowało szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki nr ewid. [...], której właścicielem jest wnioskodawca, a także o wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów, w postaci mas ziemnych nawiezionych na działkę nr ewid. [...], co skutkowało podniesieniem i zmianą rzędnych posadowienia gruntu na całej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy działania te miały istotny wpływ na zmianę kierunku i natężenia odpływu wód z tej działki ze szkodą dla działki nr ewid. [...]. Burmistrz wszczął postępowania w opisanych wyżej sprawach, przy czym rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych było sukcesywnie wydłużane z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy związanej ze składowaniem odpadów na działce nr ewid. [...]. Ostatecznie decyzją z dnia 27 października 2025 r. nr RGR.6331.26.2021, Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 960; dalej: "u.P.w."), odmówił zobowiązania skarżącej - właścicielki działki nr ewid. [...] położonej w [....] do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie tej działki. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zgromadzono obszerny materiał dowodowy. Przeprowadzono czynności dowodowe, tj. w dniu 9 kwietnia 2025 r. odbyły się oględziny z udziałem biegłego specjalisty w zakresie stosunków wodnych, hydrologii, prawa wodnego – r.pr. P.K. Natomiast w dniu 30 września 2025 r. odbyła się rozprawa administracyjna w terenie. W czynnościach tych udziału nie brał prawidłowo zawiadomiony pełnomocnik wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że z uwagi na skomplikowany charakter postępowania oraz sprzeczne stanowiska stron, uznał za konieczne zasięgnięcie wiadomości specjalnych i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W dalszej kolejności Burmistrz przytoczył ustalenia ze sporządzonej opinii biegłego przedłożonej w dniu 30 kwietnia 2025 r., stwierdzając, że jest ona logiczna, zupełna, trafna i spójna, posiada wysoką wartość dowodową i jest wiarygodna. Zdaniem organu biegły ustalił w sposób kompleksowy czy doszło do naruszenia stosunków wodnych. W opinii wskazano, że działka nr ewid. [...] jest obecnie zagospodarowana przez budynek jednorodzinny wraz z otaczającą infrastrukturą. Powierzchnia dachu wynosi 331,74 m2, przy czym powierzchnia dachu płaskiego wynosi 95,10 m2, zaś dachu skośnego 236,64 m2. Teren został na nowo ukształtowany wedle oświadczenia właścicieli nieruchomości poprzez materiał ziemny wydobyty spod fundamentów i nie są planowane dalsze prace polegające na jej formowaniu. Przewiduje się jedynie utwardzenie terenu przed wjazdem do garażu poprzez płytę betonową lub materiał tożsamy z tym wykorzystanym do zagospodarowania tarasu budynku mieszkalnego. W celu przeciwdziałania osuwaniu się skarp zlokalizowanych na działce zastosowano geokratę komórkową w połączeniu z geowłókniną oraz nasadzeniem roślinności. Woda opadowo-roztopowa, zarówno z budynku mieszkalnego jak i gospodarczego, odprowadzana jest za pośrednictwem tzw. "rynien ukrytych" do zbiornika szczelnego o łącznej pojemności 12 m3. Ponadto działka posiada drenaż opaskowy realizowany rurami drenarskimi w obsypie żwirowej, z którego to woda opadowo roztopowa odprowadzana jest do ww. zbiornika i wykorzystywana do nawadniania terenu zielonego. Na działce zlokalizowano również studnie o głębokości 30/35 m, z tym że woda według oświadczenia właścicielki występuje w niej epizodycznie. W pozostałym zakresie woda opadowo roztopowa odprowadzana jest po terenie działki zgodnie z ukształtowaniem terenu, przy czym teren ten jest w większości obszarem biologicznie czynnym a więc korzystnym pod względem wchłanialności. Z kolei działka nr [...] stanowi teren niezagospodarowany, nieprzekształcony, porośnięty niską roślinnością. Sąsiaduje z działką nr ewid. [...] od strony południowej, a jej nachylenie kształtuje się w kierunku południowym i południowo-wschodnim. Woda opadowo roztopowa odprowadzana jest po powierzchni gruntu, zgodnie z ukształtowaniem terenu. Na dzień oględzin nie stwierdzono zastoisk bądź śladów oddziaływania wód opadowych. Nie stwierdzono również występowania wodnic lub urządzeń wodnych kształtujących stosunki wodne na tej działce. Biegły w oparciu o mapę topograficzną stwierdził, że spływ wód opadowo-roztopowych na terenie ww. działek jak i w okolicy, determinowany jest naturalnym ukształtowaniem terenu. Woda opadowo-roztopowa odprowadzana jest w kierunkach: południowo-wschodnim i południowym. Biegły dodał, że z uwagi na ukształtowanie terenu wody opadowo-roztopowe będą spływać w ww. kierunkach tj. na obszar działek objętych postępowaniem z terenów położonych powyżej tych działek. Podkreślił, że taki stan rzeczy dotyczący ukształtowania terenu zachodził również przed zagospodarowaniem działki nr ewid. [...]. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz ustalenia opinii Burmistrz stwierdził, że w toku postępowania wnioskodawca nie uprawdopodobnił szkód, na jakie się powołuje. Pomimo kilkuletniego trwania postępowania nie przedstawiono nagrań wideo, zdjęć, czy innych dowodów na okoliczność powstawania szkód. Organ podkreślił, że w przeciągu ponad 4 lat od złożenia wniosku, włączając w to okres zawieszonego postępowania występowały roztopy oraz opady atmosferyczne - zarówno długotrwałe jak i nagłe, o gwałtownym przebiegu, a mimo to wnioskodawca nie dostarczył żadnych dowodów dokumentujących negatywne następstwa dla działki nr ewid. [...]. Natomiast sam fakt, że na terenie działki sąsiedniej nr ewid. [...] trwały prace związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie może być przesłanką do złożenia wniosku w oparciu o art. 234 u.P.w. Burmistrz zwrócił uwagę na kluczową jego zdaniem kwestię oceny zasadności złożonego wniosku, jak też stwierdził, że zgromadzone w aktach sprawy dowody, w tym opinia biegłego przemawiają za tym, że na terenie objętym sprawą do zmiany stanu wody na gruncie nie doszło i na terenie działki wnioskodawcy szkody nie występowały i obecnie szkód takich nie stwierdzono. Ocenił również, że skarżąca nie zmieniła kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jej gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.W., zarzucając w szczególności ustalenie stanu faktycznego w oparciu o opinię, która nie uwzględnia faktu, że na działkę nr ewid. [...] nawieziono odpady ziemne o masie 885 ton. Dodał m.in., że naturalny grunt między działką nr [...], a [...] był pochylony w kierunku północnym natomiast nie widniała rażąca różnica wysokości pomiędzy działkami, która oscyluje w granicach nie mniejszych niż 60 cm, co ponadto spowodowało powstanie skarpy, która przed rozpoczęciem prac na działce nr ewid. [...] nie istniała. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 stycznia 2026 r., działając na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przytoczył stosowne przepisy ustawy Prawo wodne, wskazując na tej podstawie, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 u.P.w. jest stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie oraz szkodliwego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie ocenił w sposób wnikliwy zgromadzonych w sprawie dowodów, w aspekcie oceny kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. SKO zaznaczyło, że w aktach sprawy zalega wprawdzie opinia biegłego i nie ma wątpliwości co do jego rzetelności i prawidłowości, jednakże wobec nie postawienia biegłemu zasadniczego pytania: o stan pierwotny stosunków wodnych, stan wody na gruncie i ewentualny wpływ dokonanych zmian polegających na podwyższeniu działki łącznie z zastosowanymi zabezpieczeniami przez inwestora - nie daje pełnej odpowiedzi na wszystkie występujące wątpliwości w sprawie. Opinia biegłego wymaga zatem uzupełnienia o wskazania uprzedniego stanu wody na gruncie i ewentualnego wpływu dokonanych zmian w zagospodarowaniu działki nr [...] na działki sąsiednie, w tym na działkę wnioskodawcy. Kolegium wytknęło również, że z protokołu rozprawy przeprowadzonej na gruncie nie wynika obecność w jej trakcie biegłego, zatem nie wynika, aby strony miały możliwość zadawania pytań co do sporządzonej opinii. W sprzeciwie wniesionym od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, zarzuciła organowi odwoławczemu: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej i racjonalnej oceny materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny oraz niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez SKO rzetelności i prawidłowości opinii biegłego, która stanowiła kluczowy dowód w sprawie; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron, podczas gdy brak udziału biegłego w oględzinach w dniu 30 września 2025 r. wynikał wyłącznie z faktu uprzedzenia organu przez pełnomocnika wnioskodawcy, iż strona nie stawi się na oględzinach, zaś skarżąca i jej pełnomocnik nie mieli pytań ani zastrzeżeń do opinii; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego oraz nie dokonał jego wnikliwej oceny, podczas gdy w sprawie przeprowadzono oględziny terenu, zgromadzono dokumentację dotyczącą zagospodarowania nieruchomości, uzyskano specjalistyczną opinię biegłego z zakresu hydrologii i stosunków wodnych i zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a rzekome uchybienia wskazane przez organ odwoławczy mają charakter wyłącznie hipotetyczny i nie wpływają na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że opinia biegłego nie obejmowała analizy stanu pierwotnego stosunków wodnych oraz wpływu inwestycji na grunty sąsiednie, podczas gdy z treści opinii jednoznacznie wynika, że biegły dokonał analizy porównawczej stanu nieruchomości sprzed realizacji inwestycji oraz po jej wykonaniu i wykluczył wystąpienie szkód; - art. 234 ust. 1 i ust. 3 u.P.w., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie istnieje potrzeba dalszego badania przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, mimo że nie została wykazana szkoda na gruntach sąsiednich. W oparciu o przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w tej sprawie nieuzasadnione, ponieważ organ I instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające i zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania decyzji merytorycznej. Uchylenie decyzji doprowadziło jedynie do niepotrzebnego przedłużenia postępowania prowadzonego od 2021 r., co narusza art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw należało uwzględnić. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak stanowi art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej odwołaniem decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że przesłankę wydania decyzji kasacyjnej - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, SKO nie wykazało w sposób dostateczny uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazało, że jest to podyktowane brakami w materiale dowodowym, a ściśle, koniecznością uzupełnienia opinii biegłego o wskazanie uprzedniego stanu wody na gruncie i ewentualnego wpływu dokonanych zmian w zagospodarowaniu działki nr [...] na działki sąsiednie. W ocenie Kolegium, pytania skierowane do biegłego nie były w tym względzie wystarczające i nie dały pełnej odpowiedzi na wszystkie zaistniałe w sprawie wątpliwości. W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wytknął również, że z protokołu rozprawy przeprowadzonej na gruncie nie wynika obecność w jej trakcie biegłego, zatem nie wynika, aby strony miały możliwość zadawania pytań co do sporządzonej opinii. Zdaniem Sądu stanowisko SKO jest nieprawidłowe z kilku powodów. Po pierwsze, odwołując się do poczynionych wcześniej uwag, wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw, sąd nie może zignorować kwestii materialnoprawnych, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 234 ust. 1 u.p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Dalej ust. 2 stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3). Kolegium w swojej decyzji stwierdza, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w., z czym oczywiście należy się zgodzić. Wedle organu, wymagane jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Rolą organów prowadzących postępowanie w trybie art. 234 prawa wodnego jest ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie oraz czy między zmianą a szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem SKO, punktem wyjścia powinno być ustalenie stanu pierwotnego stosunków wodnych, jakie występowały na gruncie. Prawidłowo ustalony pierwotny stan stosunków wodnych należy porównać z aktualnym stanem tych stosunków, a następnie należy ustalić na czym zmiana polegała i czy doprowadziła do powstania ewentualnych szkód na działce sąsiedniej. Jak dalej wskazuje Kolegium, w orzecznictwie stanowczo podkreśla się, że wydanie decyzji w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych trzech elementów, tj. faktu zmiany stanu wody na gruncie, szkody na nieruchomości sąsiedniej oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą a szkodą, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu do pozyskania ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności tę ustali. Powyższe uwagi należy oczywiście podzielić. Jednakże przytaczając te trafne uwagi, SKO nie wykazało się konsekwencją w ich stosowaniu. Należy bowiem zaznaczyć, że jednym z warunków wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w., jest stwierdzenie zaistnienia szkody, a nadto związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą stanu wody na gruncie a szkodą. Nie można w wobec tego zignorować argumentacji organu I instancji, który wskazał, że w prowadzonym postępowaniu, od chwili jego zainicjowania, strona wnioskująca ani razu nie powołała się na jakiekolwiek szkody, które miałyby występować na nieruchomości w związku ze zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim i nie dostarczyła w tym względzie żadnego adekwatnego materiału źródłowego. Jest to o tyle istotne, że brak wskazania przez cały okres trwania postępowania administracyjnego na jakąkolwiek szkodę, w kontekście wyznaczonego przez SKO zakresu koniecznego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (zadanie dodatkowych pytań biegłemu), rodzi pytanie o wpływ dokonania tych ustaleń na końcowy wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w ogóle nie przeanalizował tej istotnej okoliczności, która legła u podstaw wydania przez organ I instancji decyzji odmownej w sprawie zobowiązania skarżącej do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Jak wynika natomiast z analizy akt sprawy, od początku postępowania wnioskodawca reprezentowany jest przez zawodowego pełnomocnika, który w swoich pismach ograniczał się do cytowania przepisu art. 234 u.P.w. oraz jego interpretacji. W pismach tych wielokrotnie posłużono się pojęciem "szkody", lecz ani razu w kontekście faktycznego zaistnienia takiego stanu na działce wnioskodawcy. Nie ma w nich wzmianki, że szkoda taka w ogóle wystąpiła czy też występuje na gruncie, opisu szkody, wskazania jej rozmiaru i na czym ona polega, nie przedstawiono żadnego materiału źródłowego obrazującego występowanie szkody, mimo że od momentu wszczęcia postępowania do momentu wydania decyzji w pierwszej instancji upłynęły cztery lata. Na te okoliczności wskazał Burmistrz wydając decyzję odmowną i podkreślając, że kwestia ta ma w tym wypadku zasadnicze znaczenie. Wnosząc od tej decyzji odwołanie, pełnomocnik skarżącego w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, w żaden sposób jej nie zanegował, skupiając się na opisie zmian w ukształtowaniu terenu dokonanych na działce skarżącej. SKO również poprzestało na poszukaniu ewentualnych braków w postępowaniu dowodowym, nie poddając tej kwestii żadnej analizie. Po drugie, jak wskazano wcześniej, organ odwoławczy również dysponuje odpowiednimi narzędziami, aby w pewnym zakresie samodzielnie uzupełnić postępowanie dowodowe. Takie możliwości stwarza bowiem art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast, aby skorzystać z uprawnień kasacyjnych, organ odwoławczy musi wskazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium formułując tezę o konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, w ogóle nie porusza kwestii możliwości samodzielnego uzupełnienia tego postępowania. Jeśli organ doszedł do takiego wniosku, to winien również przekonująco uzasadnić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Jak wcześniej wskazano, z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził w szerokim zakresie postępowanie dowodowe – powołano biegłego i zlecono mu sporządzenie opinii, przeprowadzono oględziny, a w dalszej kolejności rozprawę administracyjną na gruncie. Kolegium określając zakres postępowania wymagający w jego ocenie uzupełnienia, wskazało na konieczności zadania biegłemu dodatkowych pytań, nie wypowiedziało się natomiast co do kwestii braku możliwości samodzielnego zlecenia biegłemu uzupełnienia opinii, która już przecież w tej sprawie została sporządzona. Nadto zdaniem Sądu w świetle ustaleń przedstawionych w opinii biegłego, sens zlecania jej uzupełnienia, pomijając nawet wcześniej zasygnalizowaną kwestię braku powołania jakiejkolwiek szkody, również wydaje się być wątpliwy. Biegły w swojej opinii stwierdza bowiem, że na działce wnioskodawcy woda opadowo-roztopowa odprowadzana jest po powierzchni gruntu, zgodnie z ukształtowaniem terenu. Na dzień oględzin nie stwierdza również zastoisk bądź śladów oddziaływania wód opadowych. Wskazuje także, że spływ wód opadowo-roztopowych na terenie działek objętych postępowaniem jak i w okolicy determinowany jest w głównej mierze naturalnym ukształtowaniem terenu oraz podkreśla, że taki stan rzeczy dotyczący ukształtowania terenu i kierunku spływu wód zachodził również przed zagospodarowaniem działki nr ewid. [...]. W ostatniej kolejności, zaznaczenia wymaga, że brak udziału biegłego w rozprawie administracyjnej i tym samym uniemożliwienie zadawania mu pytań co do sporządzonej opinii, również nie stanowi wystarczającego argumentu za uchyleniem decyzji organu I instancji. Jakkolwiek na podstawie nadesłanych Sądowi akt sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy brak udziału biegłego w rozprawie wynikał z faktu uprzedzenia przez pełnomocnika wnioskodawcy, że strona nie stawi się na rozprawie, to nie wydaje się, aby istniały przeszkody do sformułowania swoich wątpliwości do wydanej opinii na piśmie. Zwłaszcza, że opinia pochodzi z kwietnia 2025 r., natomiast rozprawa miała miejsce we wrześniu 2025 r. Wobec wszystkich powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że SKO naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak było podstaw do jego zastosowania. Działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz w sposób nieusprawiedliwiony, a przy tym z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., jedynie przedłużyło postępowanie w sprawie, które toczy się już od ponad czterech lat. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno uwzględnić, że wydanie decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na zasądzoną w pkt II kwotę złożyły się: wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata – w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 215).