II SA/Rz 283/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/39/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R.O. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 12 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/39/2023 wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 59 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Starosta [...] decyzją z 16 listopada 2023 r. nr G.6123.2278.2023 umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]" położonej w miejscowości Z. gmina [....]. Decyzja ta została doręczona stronom, w tym m.in. skarżącemu dnia 21 listopada 2023 r. Wnioskiem z 11 grudnia 2023 r. R.O. zwrócił się do SKO w Rzeszowie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, że musiał pilnie wyjechać z uwagi na m.in. przewlekłą chorobę matki i nie mógł w terminie dostarczyć odwołania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 12 stycznia 2024 r. Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na art. 58 k.p.a. organ wskazał na niezasadność wniosku, gdyż wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu. Przy ocenie braku winy po stronie zainteresowanego, organ przyjmuje obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zdaniem Kolegium wskazana przyczyna uchybienia terminu do złożenia odwołania - pilny wyjazd, nie mogła zostać uznana za okoliczność uprawdopodobniającą brak winy strony w dochowaniu terminu. Z tej przyczyny odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe rozstrzygnięcie złożył R.O. Wyjaśnił, że odwołanie złożył 11 grudnia 2023 r, zaś pismo uzupełniające z załącznikami m.in. zaświadczeniem lekarskim 12 stycznia 2023 r. W tym samym dniu Kolegium wydało odmowne rozstrzygnięcie i najprawdopodobniej nie uwzględniło tego dokumentu. Uzasadnił, że w terminie do złożenia odwołania jeździł ze swoją mamą do lekarzy. Wówczas też wypadał okres Świąt Bożego Narodzenia i Nowy Rok zatem "trudno było z wizytami u lekarzy". Wobec zaistniałej sytuacji zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, co wynika z art. 59 § 1 zd. drugie k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 stycznia 2024 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – skarga dotyczy postanowienia organu administracji, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zapadło m.in. na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., w myśl którego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W świetle cytowanego przepisu jest jasne, że warunkiem sine qua non pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie organu, że do uchybienia terminu w ogóle doszło (zob. wyrok WSA z 30.06.2020 r., VII SA/Wa 829/20, CBOSA; por. też wyrok NSA z 27.06.2017 r., II GSK 2905/15, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Jeżeli prawidłowe (skuteczne) jej doręczenie nie nastąpiło, przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu (zob. wyrok NSA z 28.02.2019 r., I GSK 1126/18, CBOSA). Decyzja Starosty [...] z dnia 16 listopada 2023 r. została doręczona skarżącemu 21 listopada 2023 r.. Termin do wniesienia odwołania minął mu bezskutecznie 5 grudnia 2023 r. Wniosek o przywrócenie ww terminu skarżący złożył 11 grudnia 2023 r., 6 dni po terminie. Do wniosku dołączył także 12 stycznia 2024 r. karty informacyjne ze szpitala oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 11 stycznia 2024 r. Z akt nie wynika aby skarżący złożył odwołanie co do którego domaga się przywrócenia terminu. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin." Termin 7 – dniowy w tej sprawie jest oczywiście zachowany, opóźnienie bowiem wynosi 6 dni. Dokonanie czynności procesowej, której skuteczność obwarowana została zachowaniem ustawowego terminu, jest warunkiem, którego spełnienie otwiera rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Jest to warunek formalny, a zatem w razie, gdy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dokonano tej czynności, organ obowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, pod rygorem skutku prawnego nieuzupełnienia braku formalnego (por. B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 58 Nb 14). Taka linia orzecznictwa sądowego została wytyczona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FPS 9/08 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 65), w tezie której stwierdzono, że: "Niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 162 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...), stanowi brak formalny podania. W przypadku jego wystąpienia, organ podatkowy właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę – na podstawie art. 169 § 1 wspomnianej ustawy – do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia". Cytowana uchwała została wprawdzie podjęta na podstawie rozwiązań przyjętych w postępowaniu podatkowym, ale obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym tożsamej regulacji prawnej daje pełne podstawy do przyjęcia takiej samej wykładni również przepisu art. 58 § 2 (tak trafnie B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 58 Nb 14). Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie złożył "jednocześnie" odwołania, wówczas powinien wezwać wnioskodawcę – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por.: wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1989/12, wyrok NSA z dnia 21 marca 2023 r., II OSK 153/22, CBOSA; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 14 do art. 58). W konsekwencji, w razie niezłożenia przez wnioskodawcę, pomimo wezwania, brakującego odwołania, organ powinien pozostawić wniosek o przywrócenie terminu bez rozpoznania, a nie wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por.: wyrok NSA z 02.08.2000 r., SA/Bk 142/00, OSP 2002, nr 5, poz. 72; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, uw. 5 do art. 58). W tym miejscu należy wyjaśnić, że ściśle rozumiana jednoczesność podjęcia czynności procesowej i złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jej dokonania może polegać na: 1) złożeniu odrębnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z nim dokonaniu czynności, dla której zastrzeżony termin został przez stronę uchybiony; 2) dokonaniu czynności procesowej i w jej treści zawarciu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu; 3) złożeniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zamieszczeniu również treści odpowiadającej czynności, dla której określony był termin, a więc np. wyrażeniu niezadowolenia z treści wydanej decyzji, wyczerpującego pojęcie odwołania; (zob. J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 58, i tam przywołany wyrok NSA z 14.05.2007 r., II OSK 762/06, CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie spotkać można jeszcze dalej idący pogląd, w myśl którego "ze względu na ograniczone wymogi, jakie powinno spełniać odwołanie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być traktowany równocześnie jako odwołanie od decyzji" (tak A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Warszawa 2010, uw. 2 lit. c do art. 58). "Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. [...] To że skarżący nie złożył odrębnego pisma, nie oznacza, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest równocześnie odwołaniem" (wyrok NSA z 11.09.2001 r., I SA 637/00, LEX nr 54521) (tak słusznie WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 287/21). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obejmował swą treścią również treść odwołania. Kolegium rozpoznało więc merytorycznie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obarczony brakiem formalnym w postaci niezłożenia równocześnie odwołania. Stwierdzenie przez organ niedopełnienia, przez występującego z wnioskiem o przywrócenie terminu, czynności dla której termin był określony (art. 58 § 2 k.p.a.) będzie obligowało do wezwania strony wnioskującej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez dokonanie tej czynności. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu podał przyczyny uchybienia, a następnie dołączył dokumenty w postaci zaświadczenia lekarskiego i karty informacyjnej leczenia szpitalnego na uzasadnienie swoich twierdzeń. Uzasadnienie decyzji SKO w żaden sposób nie odnosi się do tych dokumentów i przyczyny pilnego wyjazdu skarżącego. Na wypadek, gdyby skarżący w zakreślonym terminie złożył odwołanie, Kolegium ewentualnie rozstrzygając merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu będzie powyższe uwagi mieć na względzie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.