II SA/Rz 284/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 284/06 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] działając na podstawie 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie altany ogrodowej położonej na działce nr 2708/1 przy ul. O. w K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że roboty budowlane zrealizowano na podstawie zgłoszenia z dnia 25 marca 2002r. znak: [...] dotyczącego budowy altana o wym. 4,0 x 5,0m z pustaków typu max, do którego dołączono decyzję o warunkach zabudowy, szkic obiektu oraz mapę sytuacyjno wysokościową z lokalizacją altany. Ustalono, że usytuowanie altany koliduje z gazociągiem wysokiego napięcia przebiegającym w pobliżu altany, który powstał na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...] grudnia 1986r., zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia. Zgodnie z normą BN-80/8976-31 minimalna odległość od budynku mieszkalnego do gazociągu o średnicy 300 mm i ciśnieniu 2,5 Mpa do 6,4 Mpa to 15 m., a fundamenty altany wykonano w odległości 9,70m od gazociągu. Faktyczna powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 26m2 natomiast na szkicu załączonym do zgłoszenia nie przekracza 25m2. Organ wyjaśnił, że w miastach zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę są obiekty sytuowane na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni do 25m2. W zażaleniu Z. B. podniosła, że pozwolenie na budowę gazociągu nie obejmowało działki, na której rozpoczęto budowę altany. Podniosła, że dysponuje decyzją o warunkach zabudowy dla altany, w której nie określono odległości od gazociągu, a żadne strony postępowania nie wnosiły uwag. Zadeklarowała doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Organ II instancji nie podzielił argumentów zażalenia i cytowanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z. B. wniosła skargę do Sądu na wymienione na wstępie postanowienie powołując się na argumenty zawarte w zażaleniu. Wskazała na dokumenty, na podstawie których rozpoczęła prace budowlane oraz uzyskaną informację, że odległość zabudowań od gazociągu winna wynosić 8m. Podniosła, że nigdy nie wyrażała zgody na przeprowadzenie przez jej działkę o nr 2708/1 (wcześniej nr działki to 4275). Poza tym stwierdziła, ze nie wiadomo z jakich dokumentów wynika, że działka stanowiąca jej własność nazywana jest pracowniczymi ogrodami działkowymi. Z tych przyczyn niezrozumiałe są twierdzenia organu o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, bo decyzją z [...].03.2002r. znak: [...] uznano za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że prowadzi prace w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz w sposób odbiegający od przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wzniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym - 3 - naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, z przyczyn, które uwzględniono z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania inwestorowi – Z. B. robót budowlanych przy budowie altany ogrodowej położonej na działce nr ewid. 2708/01 przy ul. O. w K. ze względu na prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz sposób odbiegający od przepisów. Z Materiału dowodowego sprawy wynika, że PGNiG S.A. w W. Regionalny Oddział Przesyłu w Ta. Terenowa Jednostka Obsługi w J. powiadomiła organy nadzoru budowlanego o kolizji fundamentów z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 300 S. – W. wykonanych na działce nr 2708/1 przy ul. O. w K. (karta akt admin. I inst. nr 1). Podmiot ten został powiadomiony pismem z dnia 23 sierpnia 2004r. nr [...] o terminie przeprowadzenia kontroli robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Znajdujący się w aktach sprawy protokół dowodzi, że przedstawiciel PGNiG S.A. w W. OT T. brał udział w tych czynnościach kontrolnych. (karata akt admin. I inst. nr 5). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwana dalej jako Prawo budowlane. - 4 - Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym kryterium należy kierować się ustalając krąg stron postępowania wszczynanego na podst. art. 48 i art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego ,bowiem efektem tych postępowań może być legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści majątkowe albo może też być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski Duże Komentarze Becka – Kodeks postępowania administracyjnego - wydanie 6 str. 233). Ustalając krąg stron organy nie uwzględniły przesłanki oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie pomimo, że organ ustalił, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - 5 - (Dz. U. nr 139, poz. 686), że ze względu na parametry gazociągu odległość tego rodzaju obiektu winna wynosić 15m, a kwestionowane fundamenty zlokalizowano w odległości 9,70m od gazociągu. Ustalony stan faktyczny i prawny prowadzi do wniosku, że PGNIG S.A. w W. Regionalny Oddział w T. Terenowa Jednostka Obsługi w J. ma przymiot strony w prowadzonym postępowaniu z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem podmiot ten nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Stosownie do art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. W aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego zawiadomienia. Zawiadomienie o terminie przeprowadzenia kontroli nie jest zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego rolą oprócz powiadomienia stron o wszczętym postępowaniu jest również zakreślenie granic przedmiotowych postępowania Brak zawiadomienia narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, ale w ocenie Sądu nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa, skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Za istotne naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy Sąd uznał niezapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom tego postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, po myśli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania i w tym zakresie organy naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania zawartą w art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo stwierdził naruszenie prawa dające - 6 - podstawę do wznowienia postępowania. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd ustanowił też ochronę tymczasową na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów orzekających w sprawie będzie prawidłowe ustalenie kręgu stron mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z regułami wynikającymi z art. 10 k.p.a.