II SA/Rz 286/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm. zwana dalej w skrócie u.p.s.), po rozpoznaniu wniosku G. S. z dnia 18 lipca 2011 r. odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej (powodzi), która miała miejsce na początku czerwca 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 22 listopada 2011 r. do GOPS’u wpłynął, przekazany według właściwości przez MOPS w J., wniosek G. S. o przyznanie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, zniszczonego w trakcie powodzi na początku czerwca 2010 r. Organ podał, że centrum życiowe G. S. stanowi miejscowość Z., co potwierdziła żona wnioskodawcy – M. S. Podała ona, że mąż w 2010 r. mieszkał w Z. przez cały rok, oprócz miesiąca maja i połowy czerwca, gdy w tym czasie mieszkał w J., ul. G., gdzie pomagał ojcu w pracach wykończeniowych budynku. Organ wskazał, że prawo do pomocy społecznej uzależnione jest od miejsca zamieszkania i przebywania. Z zebranej dokumentacji wynika, że w okresie zamieszkiwania w J. przy ul. G. G. S. zaspokajał swoje potrzeby żywieniowe i higieniczne w mieszkaniu ojca przy ul. B. w J. W czasie powodzi budynek przy ul. G. w J. był w trakcie budowy, nie był wykorzystywany do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przebywanie w tym budynku związane było z przygotowaniem go do zamieszkania. Pomieszczenie, w którym nocował wnioskodawca, znajduje się na piętrze budynku i nie zostało zalane. Budynek nie był wyposażony w przedmioty codziennego użytku, sprzęt AGD, a podłogi stanowiły betonowe wylewki. Organ zaznaczył, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego. W okolicznościach sprawy pomoc nie przysługuje, gdyż rodzina G. S. nie miała i nie ma zamiaru zamieszkać w J., ul. G., a centrum życiowe wnioskodawcy od miesiąca stycznia 2010 r. znajduje się w miejscowości Z. i tam koncentrują się czynności życiowe rodziny, bez względu na adres zameldowania wnioskodawcy. Odwołanie od tej decyzji złożył G. S. – działający przez pełnomocnika J. S., zarzucając, że jest dla niego krzywdząca i niezrozumiała. Podał, że zalaniu uległ budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. J. S. wskazał, że w trakcie rozprawy przed WSA w Rzeszowie został poinformowany, że on jako właściciel tego budynku nie może ubiegać się o przyznanie zasiłku celowego na jego remont. Może to uczynić syn G. S., który jest w nim zameldowany i mieszkał tam w okresie od 1 maja 2010 r. do 10 czerwca 2010 r. Po powodzi nie mógł tam dalej zamieszkiwać, wrócił do Z. gdzie mieszka jego żona i dziecko. Zarzucił, że wniosek o przyznanie pomocy złożył w dniu 19 lipca 2011 r., a sprawa "ciągnie się" przez 18 miesięcy, nikt z pracowników GOPS’u nie był na miejscu, nie przeprowadził wywiadów. Podał, że ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach skutków powodzi zobowiązuje organy do rozpatrzenia tego rodzaju spraw w pierwszej kolejności, nie później niż w terminie jednego miesiąca od daty wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 40 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że G. S. złożył do MOPS’u w J. w dniu 18 lipca 2011 r. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na remont budynku zniszczonego w trakcie powodzi w miesiącu czerwcu 2010 r. Po ustaleniu, że G. S. zameldowany jest od 29 grudnia 2009 r. na stałe w J. przy ul. G., a po powrocie z zagranicy od stycznia 2010 r. mieszka u swoich teściów wraz z żoną i dzieckiem w miejscowości Z., wniosek ten został przekazany do GOPS’u w O. celem rozpoznania. W dalszej części uzasadnienia SKO przytoczyło zasady udzielania pomocy społecznej zawarte w art. 2 i art. 3 u.p.s., które mają na celu umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, gdy same nie są w stanie własnym staraniem i własnymi środkami finansowymi ich pokonać oraz art. 40 u.p.s. określający kiedy może zostać przyznany zasiłek celowy. Przyznanie pomocy pieniężnej na remont budynku mieszkalnego zniszczonego w trakcie powodzi (o co ubiega się odwołujący) jest zależne nie tylko od ustalenia, że ubiegająca się o pomoc rodzina poniosła straty w wyniku powodzi, ale też że na skutek takiego zdarzenia znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. SKO zwróciło uwagę, że celem wnioskowanego świadczenia nie jest rekompensata za straty w mieniu poniesione m. in. w trakcie powodzi. Pomoc ta nie ma charakteru obowiązkowego i odszkodowawczego. Ma wyłącznie na celu umożliwienie zaspokojenia osobom i ich rodzinom niezbędnych potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą zrealizować na skutek powodzi. W okolicznościach sprawy ubiegający się o pomoc G. S. i jego rodzina mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, co uzasadnia odmowę przyznania żądanej pomocy. SKO wyjaśniło, że G. S. ubiega się o przyznania zasiłku celowego na remont budynku zlokalizowanego w J. przy ul. G., który został zalany w czerwcu 2010 r. na skutek powodzi, a który w tym czasie był w budowie. W tym budynku był zameldowany od 29 grudnia 2009 r., a w okresie od maja do 10 czerwca 2010r., jak sam oświadczył, w nim "zamieszkiwał". Powołując się na rozważania, zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1011/10 (na który wskazuje odwołujący), a dotyczące wyjaśnienia pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej /art. 25 Kodeksu cywilnego/, Kolegium podało, że z przeprowadzonego w dniu 9 sierpnia 2011 r. wywiadu wynika, że okoliczność ponad miesięcznego pobytu G. S. w J. przy ul. G. wynikała z nieokreślonych przyczyn osobistych oraz w celu pomocy ojcu przy pracach wykończeniowych. W tym okresie wnioskodawca zaspokajał swoje potrzeby żywieniowe i higieniczne w mieszkaniu ojca przy ul. B. w J., nocował natomiast na piętrze budynku, które nie zostało zalane. W trakcie przeprowadzonego wywiadu nie stwierdzono wyposażenia w przedmioty codziennego użytku (meble, sprzęt AGD, urządzenia sanitarne). Również przeprowadzony w dniu 5 września 2011 r. wywiad potwierdza, że G. S. od stycznia 2010 r. mieszka wraz żoną i dzieckiem u rodziców żony w miejscowości Z. Fakt ten potwierdza sama żona wnioskodawcy, która w złożonym w dniu 17 października 2011 r. oświadczeniu wskazała, że jej mąż w 2010 r. zamieszkiwał w Z., oprócz maja i połowy czerwca, co wynikało z powodów osobistych. W tym czasie mieszkał w J., ul. G. Podała ona, że nie mieli i nadal nie mają zamiaru stałego zamieszkania w J., ul. G. Reasumując Kolegium wskazało, że w świetle powyższych okoliczności organ I instancji zasadnie ustalił, że budynek mieszkalny przy ul. G. w J. w okresie powodzi w czerwcu 2010 r. był w trakcie budowy i nie był wykorzystywany do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych G. S., który tam przebywał, jednak bez zamiaru stałego pobytu. Centrum życiowe G. S. i jego rodziny od stycznia 2010 r. stanowi miejscowość Z., gdzie koncentrują się czynności życiowe jego rodziny. Za bezzasadne Kolegium uznało zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia wywiadów "na miejscu". Z akt sprawy wynika, że takowe były przeprowadzane w dniu 9 sierpnia 2011 r. w budynku przy ul. G. w J. oraz w dniu 5 września 2011 r. w miejscowości Z. Ponadto w dniu 7 grudnia 2011 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy. Bezpodstawnie też odwołujący zarzuca przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Zostało ono wszczęte na wniosek G. S., który do MOPS’u wpłynął 19 lipca 2011 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone J. S. w dniu 2 grudnia 2011r., a decyzję wydano w dniu [...] grudnia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. S. – zastępowany przez J. S. nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Zarzucił nietrafność wydanego rozstrzygnięcia. Podał, że pracownik MOPS’u "mija się z prawdą". W pomieszczeniu w którym mieszka znajduje się wersalka do spania, telewizor, komputer, szafa, stół, krzesła, podłogę stanowią panele. Podał, że większość domów, które zostały zalane to budynki piętrowe, w których zalane zostały piwnice. Właściciele tych domów otrzymali zasiłki celowe. Podkreślił, że od 29 grudnia 2009 r. do chwili obecnej zameldowany jest w J., ul. G. i jeśli nie miałby zamiaru mieszkać pod tym adresem, to nie meldowałby się. Odnośnie złożonego przez M. S. oświadczenia podał, że nie jest stroną postępowania, a samo oświadczenie to wypowiedź indywidualna i niewiążąca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność zaskarżonego aktu (tu decyzja) również z urzędu. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie (co do jej zgodności z prawem) Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów administracji obu instancji dopowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskował o przyznanie pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego przy ul. G. w J., który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej (powodzi), która miała miejsce na początku czerwca 2010 r. Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, orzekające w sprawie organy powołały jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przywołany art. 40 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Analiza tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku zdarzenia losowego", bądź "straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej". Trzeba też podkreślić, że wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co dotyczy też decyzji w sprawie zasiłku celowego, wynikają one z celów określonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej, w świetle wspomnianych wyżej przepisów, jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Powyższe przepisy wyrażają zasadę, iż pomoc państwa ma jedynie charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa jedynie w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina nie ma możliwości na samodzielne przezwyciężenie trudności życiowych (zob. wyrok NSA z dnia 5.02.2010 r., I OSK 1255/09). Decyzja w sprawie zasiłku celowego, jak wspomniano wyżej, ma charakter uznaniowy, stąd też kontroli sądowej podlega jedynie zupełność postępowania poprzedzającego jej wydanie. W sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a., a także z zachowaniem normy prawnej art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przy respektowaniu zasady określonej w art. 10 k.p.a., tj. zapewnieniu skarżącemu i jego pełnomocnikowi czynnego udziału w tym postępowaniu, dając w konsekwencji podstawę do zakończenia postępowania in merito. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało ani konieczności zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego, ani też konieczności stworzenia skarżącemu warunków odpowiadających godności człowieka (o czym stanowią cyt. wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej). Z ustaleń organów orzekających w sprawie niniejszej, znajdujących potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym wynika, że budynek mieszkalny przy ul. G. w J. (własność ojca skarżącego), który podczas powodzi w czerwcu 2010 r. uległ zalaniu, był w trakcie budowy i nie był wykorzystywany przez skarżącego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wprawdzie przebywał on w tym budynku od maja do 10 czerwca 2010 r. (zaspokajając w tym czasie swoje potrzeby życiowe i higieniczne w mieszkaniu ojca przy ul. B. w J., które nie uległo zalaniu), jest w nim zameldowany, jednakże od stycznia 2010 r. centrum życiowe skarżącego znajduje się w miejscowości Z., tam są zaspokajane podstawowe potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe skarżącego (i to bez względu na adres zameldowania), jak również jego rodziny (żona i dziecko); zamieszkują u rodziców żony. W tym stanie rzeczy Sąd nie znajduje żadnych podstaw do stwierdzenia, że przy wydawaniu decyzji organy przekroczyły granice uznania administracyjnego i w rezultacie do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Chybione jest stanowisko skarżącego, że pracownik MOPS-u "mija się z prawdą", bo w pomieszczeniu, w którym mieszka (na piętrze budynku) znajduje się wersalka, telewizor, komputer, szafa, stół, krzesła, podłogę stanowią panele. W dniu 9 sierpnia 2011 r. w czasie wywiadu, z udziałem skarżącego, stwierdzono brak takich sprzętów, zaś podłogę stanowiły wylewki betonowe i sporządzony wówczas protokół został bez zastrzeżeń podpisany przez skarżącego (tak też oświadczył J. S. właściciel budynku – ksero protokołu karta 7 akt administracyjnych). Stąd też odmienne twierdzenia w skardze, zresztą złożone "w czasie teraźniejszym", a więc odnoszące się do stanu istniejącego aktualnie, nie zasługują na akceptację i nie mogą odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostają wywody skargi odnoszące się do przyznania zasiłków celowych właścicielom "większości" zalanych domów, a to z przyczyn wyjaśnionych na wstępie (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.