II SA/Rz 286/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu policji - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w v (dalej: "KWP", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "KPP" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie odwołania AK (dalej: "skarżącego") ze stanowiska komendanta komisariatu policji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] odwołał skarżącego z dniem 9 stycznia 2020 r. z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniósł skarżącego z dniem 10 stycznia 2020 r. do własnej dyspozycji. W podstawie prawnej rozkazu KPP wskazał art. 6d. ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.). Organ I instancji podał, że art. 6d ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje żadnych specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący policjanta ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie, ze względu na charakter wykonywanej służby może odwołać policjanta ze stanowiska kierowniczego jednostki. KPP podniósł, że Komisariat Policji w [...], której komendantem jest skarżący, nie wykonywał prawidłowo powierzonych zadań, nie osiągał zakładanych celów służbowych, miał niską skuteczność wykrywczą. Skarżący nie dawał rękojmi skutecznego wprowadzenia zmian mających na celu poprawę właściwego funkcjonowania jednostki. W ocenie KPP, skarżący utracił zdolność sprawnego zarządzania Komisariatem Policji w [...]. Powyższe uwarunkowania spowodowały utratę zaufania do skarżącego jako Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Z przedstawionych względów organ I instancji podjął decyzję o odwołaniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesienie go do swojej dyspozycji. Zdaniem KPP, odwołanie skarżącego ze stanowiska podyktowane jest koniecznością wprowadzenia zmian mających na celu poprawę funkcjonowania Komisariatu Policji w Brzeźnicy oraz sprawowania właściwego nadzoru. Skarżący wniósł odwołanie od opisanego wyżej rozkazu personalnego argumentując, że organ I instancji nie przedstawił żądnych konkretnych argumentów, które uzasadniałyby odwołanie skarżącego ze stanowiska. Podniósł, że na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w [...] został powołany z dniem 1 listopada 2006 r. Od samego początku, pomimo braku stosownego przeszkolenia, skutecznie przeciwstawiał się trudnościom napotkanym na zajmowanym stanowisku. Efektywność zarządzanej przez niego jednostki jest w jego ocenie pochodną polityki kadrowej prowadzonej przez organy wyższe stopniem, w tym likwidacją etatów. W ocenie skarżącego, rzeczywistym powodem odwołania ze stanowiska jest konflikt pomiędzy Wójtem Gminy [...], który pozytywnie opiniował działalność skarżącego, a żoną I Zastępcy KPP w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny KPP w [...]. Organ odwoławczy podał, że stosunek służbowy z powołania policjanta ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadry według własnego uznania. Taki charakter stosunku służbowego z powołania powoduje, że osoba, która została powołana na dane stanowisko w służbie mundurowej nie korzysta z takiej samej ochrony jak funkcjonariusze mianowani, a jednocześnie decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie ma specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący daną osobę ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zostały wykazane - jednostka organizacyjna, której komendantem był podinsp. AK, nie wykonywała prawidłowo powierzonych zadań, a funkcjonariusz nie przedstawił sposobu poprawy pracy jednostki. Powody te zostały podane w zaskarżonym rozkazie personalnym, i wskazują one na utratę zaufania do funkcjonariusza. Dodać należy, że utrata zaufania dotyczy tylko stosunku przełożony - funkcjonariusz. Dlatego też przy ocenie tej kwestii nie bierze się pod uwagę ocen innych (poza organami wymienionymi w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji) podmiotów, ponieważ nie dotyczą one materii związanej z pewnością po stronie przełożonego, że dany policjant na stanowisku kierowniczym skutecznie zrealizuje powierzone mu zadania. Zdaniem KWP, decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe Odnosząc się do zarzutów odwołania KWP podał, że skarżący w okresie 13 lat pełnienia służby na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w [...] otrzymywał pozytywne opinie służbowe i był nagradzany za wyniki w służbie. Jednakże, w sytuacji stwierdzenia przez KPP nieprawidłowości w Komisariacie Policji w [...] polegających m.in. na przewlekłości prowadzenia czynności wyjaśniających, nieterminowości w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych, i braku reakcji na powyższe zdarzenia przez skarżącego (opisane w książce nadzoru służby), okoliczności te dały podstawy do utraty zaufania do wymienionego funkcjonariusza jako kierownika jednostki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AK wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, 2. art. 10 § 1 w z w. z art. 79 § 1 i 2 i art. 81 K.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ, dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 K.p.a, tj. odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ odwoławczy i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie odwołania AK ze stanowiska komendanta komisariatu policji. Zdaniem skarżącego, organy procedując w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska rażąco naruszyły przepisy postępowania w zakresie ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz w zakresie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Na wstępie wymaga wskazania, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 6d. ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6d ust. 1, komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Stosownie do art. 6e ust. 1, odwołać ze stanowiska m.in. komendanta komisariatu policji można w każdym czasie. Zgodnie zaś z art. 6e ust. 3, policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska, z zastrzeżeniem, że policjanta odwołanego ze stanowiska Komendanta CBŚP, Komendanta BSWP, dowódcy BOA, komendanta wojewódzkiego i Komendanta Stołecznego Policji przenosi się do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Treść przytocznych wyżej regulacji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania. Użyte w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji określenie "w każdym czasie", wskazuje na specyficzną procedurę w stosunku do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Określenie to, bez dopełnienia go materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2012 r. II SA/Bk 108/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 maja 2010 r. II SA/Ke 241/10, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. I OSK 648/07; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jako powód odwołania ze stanowiska organy wskazały utratę zaufania do skarżącego, spowodowaną niską wykrywalnością przestępstw, nieprawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań oraz nieosiąganiem zakładanych celów służbowych. Skarżący nie dawał zatem rękojmi skutecznego wprowadzenia zmian mających na celu poprawę właściwego funkcjonowania jednostki oraz utracił zdolność sprawnego zarządzania Komisariatem Policji w [...]. Sąd stwierdza, że wskazane wyżej okoliczności są wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja KWP i poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy wskazały bowiem powody, dla którego skarżący został odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu. Co istotne, są to okoliczność relewantne dla skutecznego funkcjonowania Policji, natomiast ich weryfikacja pod względem merytorycznym lub weryfikacja słuszności wyrażonej względem nich oceny nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Powyższa okoliczność ma w sprawie kluczowe znaczenie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. II SA/Wa 517/07; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w niniejszej sprawie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd nie jest wymagana weryfikacja przyczyn, dla których komisariat zarządzany przez skarżącego nie osiągał wymaganych wyników. Przepis art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie wymaga bowiem wykazania zawinienia odwołanego w nienależytym wykonywaniu powierzonych czynności, a jedynie – jak już wyżej wskazano – wskazania zaistnienia okoliczności, które legły u podstaw zastosowania ww. regulacji. Nie sposób podzielić zatem zarzutów skargi o naruszeniu przepisów K.p.a., obligujących organy do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy lub do zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postepowaniu. Wydanie rozkazu personalnego o odwołaniu skarżącego ze stanowiska zostało poprzedzone opinią Wójta Gminy [...] (k. 227 akt osobowych), wobec czego zaskarżone rozstrzygniecie Sąd uznaje za zgodne z prawem. W tym kontekście Sąd wskazuje na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2004 r. FPS 6/04 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętą względem przepisu art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, będącego regulacją tożsamą z przepisem art. 10 § 1 K.p.a. W uchwale tej NSA orzekł, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby brak jego udziału w ustaleniu okoliczności, które stanowiły motywy wydania decyzji o odwołaniu go ze stanowiska – w kontekście poczynionych wyżej uwag odnośnie art. 6d ust. 1i 6e ust. 1 ustawy o Policji – mógł mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.