II SA/Rz 288/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 288/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], nr [...] Starosta Powiatu J. orzekł o uznaniu J.F. za osobę bezrobotną z dniem [...] grudnia 2011 r. oraz o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazał, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji J.F. wskazała, że ww. decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ od 1976 r. nieprzerwanie pracowała, w tym od 1993 r. prowadziła działalność gospodarczą. Przez ostatnie 18 lat opłacała składki ZUS w wysokości 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, a w ostatnich dwóch latach przed dokonaniem rejestracji w urzędzie pracy przebywała na zasiłku chorobowym i była zwolniona z opłacania składek. Jej zdaniem ww. okoliczność nie powinna pozbawić jej zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d i art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze, zm.) - zwanej dalej ustawą oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podał, że J.F. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. w dniu [...]12.2011 r., co uzasadnia przyznanie jej statusu osoby bezrobotnej. Powołując treść art. 71 ust. 1 ustawy organ wskazał, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Okres 18 miesięcy poprzedzający dzień rejestracji J.F. to okres od [...].06.2010 r. do [...].12.2011 r. W tym czasie strona prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...].12.2011 r. wynika, że podstawę wymiaru opłacanych przez J.F. z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie w każdym miesiącu stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zestawiając okresy opłacania składek z informacją dotyczącą podstawy ich wymiaru w poszczególnych miesiącach, organ odwoławczy na poczet okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku zaliczył J. F.k łącznie 260 dni, tj. okresy: - od dnia 01.07.2010 r. do dnia 22.07.2010 r.; - od dnia 03.08.2010 r. do dnia 30.09.2010 r.; - od dnia 01.11.2010 r. do dnia 30.11.2010 r.; - od dnia 01.02.2011 r. do dnia 31.03.2011 r.; - od dnia 01.06.2011 r. do dnia 30.06.2011 r.; - od dnia 02.08.2011 r. do dnia 30.09.2011 r. Organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego przypadające w trakcie prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że J. F. w okresie od 19.06.2010 r. do 19.12.2011 r. pobierała zasiłek chorobowy łącznie przez 86 dni, nie wskazano w nim jednak jaka kwota stanowiła podstawę wypłaty tegoż świadczenia. Wojewoda zaznaczył jednak, że nawet w przypadku zaliczenia całego okresu pobierania zasiłku chorobowego do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku i zsumowania go z okresami opłacania przez J.F. składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy od podstawy wynoszącej co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę, okres ten wynosił będzie łącznie 346 dni, zamiast wymaganych 365 dni. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.F. powtórzyła argumentację odwołania, dodatkowo podając, że zasiłek chorobowy został obliczony od podstawy wynoszącej 1651, 11 zł. Zaliczenie całego okresu pobierania zasiłku chorobowego i zsumowanie go z okresami opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy dałoby jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu J. z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) powołanej na wstępie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a bezrobotny ten w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wojewoda w zaskarżonej decyzji przyjął także, że do 365 dni, o których mowa powyżej, zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę jego wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tego rodzaju stanowisko organ wywiódł w drodze wykładni celowościowej z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy, który to przepis umożliwia zaliczenie do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (365 dni) okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego, przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. Wojewoda uznał, że skoro do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się okres pobierania zasiłku chorobowego po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to tym bardziej zaliczony powinien być okres pobierania tego zasiłku w trakcie prowadzenia takiej działalności. Pogląd ten jest słuszny i zasługuje na aprobatę Sądu. Skarżąca J.F. w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. w dniu [...].12.2011 r. prowadziła działalność gospodarczą. Podstawą odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych było uznanie, że nie spełnia ona przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy, tj. suma okresów opłacania składki na ubezpieczenie przypadających w czasie 18 miesięcy przed dniem rejestracji, czyli w czasie od 19.06.2010 r. do 19.12.2011 r., jest krótsza niż 365 dni. Organ oprał się przy tym na piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. – Inspektorat w J. z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym wskazano okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, w latach 1999 – 2011, a także okresy, w których J.F. była zwolniona z opłacania składek z tytułu przebywania na zasiłku chorobowym. W piśmie tym wymienione również zostały kwoty stanowiące podstawy wymiaru składek za poszczególne miesiące od marca 2010 r. do października 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, powołując się na zaświadczenie ZUS, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie w każdym miesiącu prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W związku z tym organ "zaliczył" skarżącej na poczet okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku łącznie okres 260 dni, wskazując je w 6 przedziałach czasowych. Nie wskazano przy tym jednak ile w poszczególnych miesiącach wynosiło minimalne wynagrodzenie za pracę, co po zestawieniu z danymi z ZUS dotyczącymi wysokości podstawy wymiaru składek opłacanych przez skarżącą pozwoliłoby na określenie czy wysokość ta jest zgodna z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy. Sąd zwraca uwagę, że ustalenia w tym zakresie, stanowiące kluczowy element postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W myśl tego przepisu uzasadnienie winno stanowić swego rodzaju "sprawozdanie" organu z działań podjętych w ramach postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, podlegającego następnie ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Powinno wyjaśniać motywy i tok rozumowania, który doprowadził organ do rozstrzygnięcia o konkretnej treści, w tym także objaśniać sposób obliczeń, jeśli obliczenia te miały wpływ na rozstrzygnięcie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, której uzasadnienie składa się z jednego zdania, standardów tych nie spełniają. Niezbędnych informacji dotyczących kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę w poszczególnych miesiącach okresu 19.06.2010 – 19.12.2011 brak też w aktach sprawy, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości przyjętych przez Wojewodę obliczeń. Wątpliwości budzą też dane zawarte w piśmie ZUS z 14.12.2011 r. w ostatniej kolumnie. Wyszczególniono w niej kwoty, wskazując, że "podstawy wymiaru składek za wynosiły". Organ przyjął, że są to podstawy wymiaru składek opłaconych przez skarżącą, co wydaje się prawidłowe, ale brak w tej kwestii pewności. Okoliczności te wskazują na naruszenie w prowadzonym postępowaniu przepisów procedury administracyjnej. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dopełnieniem tej zasady (prawdy obiektywnej) są przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., obligujące organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie tych przepisów w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Jarosławskiego z dnia 22 grudnia 2011 r. Z uwagi na odmowy charakter zaskarżonej decyzji, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie precyzyjne ustalenie ilości dni w okresie od 19.06.2010 r. do 19.12.2011 r., w których skarżąca opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (w tym dni pobierania zasiłku chorobowego), a podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia.