II SA/Rz 288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwana dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydana w sprawie ustalenia na warunków zabudowy terenu. Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku K. G. z 16 maja 2013 r., decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej oraz dwa szamba" na działce nr 3834 obr. [...] położonej przy ul. W. w R. oraz niezbędną infrastrukturę techniczną, w granicach określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, dla K. G. zamieszkałej [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ dokonał analizy przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej u.p.z.p). Ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg, organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz Marszałka Województwa [...] i [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Poddała w wątpliwość lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w środku planowanej przez Spółdzielnię zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nadto zwróciła uwagę, że dojazd do planowanych budynków nie spełnia wymogów drogi dojazdowej, gdyż posiada tylko 3 m szerokości. SKO [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie spełnia wymogów kompletnego i rzetelnego materiału dowodowego. W szczególności w aktach sprawy Prezydenta zalegają dokumenty nie potwierdzone za zgodność z oryginałem. Nadto organ I instancji przed wydaniem decyzji nie sprawdził, że złożony wniosek nie pozwala na dokonanie oceny występowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Po trzecie Prezydent nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Kolegium stwierdziło, że rozpoznanie sprawy przez organ I instancji było przedwczesne bez dokładnego ustalenia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, weryfikacji prawidłowości złożonego wniosku, w tym właściwej oceny dołączonej do niego dokumentów i wezwania wnioskodawcy do ich uzupełnienia. K. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] grudnia 2013 r., podnosząc, że narusza ona jej interes prawny, gdyż uniemożliwia jej realizację inwestycji budowlanej będącej dla niej i jej rodziny życiowym celem. W ocenie skarżącej argumenty uzasadnienia decyzji dotyczą aspektów, które nie są ostateczne i nieodwracalne. Podała m.in., że za podstawę do uchylenia decyzji Kolegium przyjęło, że w projekcie zaprojektowano dwa szamba, powołując się na treść ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To jednak ww. ustawa przewiduje jedynie karą grzywny, nie precyzuje zaś przymusu korzystania z istniejącej infrastruktury. Jednak nie znaczy to, że nie skorzystałaby ona z możliwości przyłączenia budynku do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W takim przypadku istnieje możliwość korekty projektu i przystosowanie zamierzonej inwestycji do istniejących warunków. W ocenie skarżącej uchybienia formalne w postaci braku potwierdzenia za zgodność z oryginałem dokumentów nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, przez co skarga K. G. została przez Sąd oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego oparta na normie art. 138 § 2 k.p.a. K. G. stoi na stanowisku, że organ odwoławczy zbyt pochopnie zastosował tą regulację procesową. Według Sądu Administracyjnego, SKO rozpoznając odwołanie złożone przez Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" w sposób uzasadniony zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Według treści powołanej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowane brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia następujący wniosek: wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek mających odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy art. 136 tego kodeksu. Artykuł 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. SKO uzasadniając swe rozstrzygnięcie wyjaśniło stronom podstawy materialnoprawne decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczono przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p, eksponując konieczność łącznego spełnienia przez inwestora określonych w jego treści warunków. Niewyjaśnienie tego kluczowego dla procesu konkretyzacji warunków zabudowy zagadnienia, przekłada się automatycznie na ocenę sposobu stosowania normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie o zastosowaniu regulacji art. 138 § 2 K.p.a. zadecydowano zasadnie, o czym przekonały Sąd następujące powody. Należy pokreślić, iż w myśl art. 76 § 2 k.p.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Niewątpliwie słusznie SKO zarzuciło organowi pierwszej instancji, iż dokumentami w rozumieniu tego przepisu nie były : 1) kserokopie oświadczenia o warunkach przyłączenia do sieci gazowej 2) oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej; dodatkowo zwrócono uwagę na to, iż oświadczenie to utraciło ważność. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było wezwanie wnoszących podanie o przedstawienie dokumentów spełniających warunki wynikające z art. 76 § 2 K.p.a. czego nie uczyniono, a to doprowadziło do naruszenia tej regulacji oraz pozostałych przepisów o postępowaniu wyjaśniającym. Organ administracji nie może oprzeć swej decyzji na kserokopiach dokumentów, które nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby wykonujące określone zawody zaufania publicznego. Nieuprawnione było dokonane przez Organ pierwszej instancji ustalenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. także z tego powodu, że projektowane uzbrojenie terenu w sieć wodociągowo – kanalizacyjną nie było wystarczające. Z powołanej regulacji u.p.z.p. wynika bezsprzecznie, że ustawodawca wymaga aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak już wskazano, wydając decyzję pozytywną dla wnioskodawczyni oparto się na kserokopiach nie będących dokumentami, a ponadto oświadczenie o warunkach dostawy wody z dnia 23 lipca 2012 r. nie jest oświadczeniem równoznacznym z zapewnieniem dostaw wody, skoro wynika z niego, że w rejonie działki inwestorki brak jest rozdzielczej sieci wodociągowej, do której można byłoby podłączyć nieruchomość. Dla WSA jest oczywistym, że nie można było stwierdzić zaistnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. opierając się na stwierdzeniu pracownika MPWiK, że celem umożliwienia dostaw wody do nieruchomości konieczne jest zaprojektowanie i wybudowanie odcinka sieci wodociągowej i przyłączy wodociągowych. Ma rację SKO podważając to oświadczenie, skoro według jego treści na terenie objętym wnioskiem nie istnieje sieć wodociągowa jak również nie jest taka sieć projektowana. Organ odwoławczy trafnie uznał, że dokument ten nie potwierdza spełnienia warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi : istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Słusznie podkreślono w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że nie wykazano aby wnioskodawczyni posiadała umowę gwarantującą wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę. Brak tego dokumentu mógłby w istocie uzasadniać rozstrzygnięcie organu o odmowie ustalenia warunków zabudowy, przez co decyzja SKO była w tym elemencie zdecydowanie korzystna dla skarżącej strony. Organ odwoławczy pozwolił skarżącej, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wykazała spełnienia tego warunku. Wreszcie po trzecie, trafnie skład orzekający SKO zwrócił uwagę na niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności budowy przez Gminę [...] sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz deszczowej w ramach zadania o nazwie : uzbrojenie terenu w rejonie ulicy B., P. i U. w R. Nie można było ustalić warunków zabudowy dla budowy dwóch szamb, jeżeli w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy realizowane było przedsięwzięcie wyraźnie przez ustawodawcę preferowane w postaci przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Należy pamiętać, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym uzbrojenia terenu winny odpowiadać przepisom odrębnym. Błędnie skarżąca strona interpretuje przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; zwana dalej u.cz.p.g.), który stanowi : przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy jest w świetle tej regulacji dopuszczalne w ostateczności, gdy nie wchodzą w grę inne rozwiązania wynikające z tego przepisu, przede wszystkim w postaci przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z tej przyczyny należało w pierwszej kolejności rozważyć możliwość podłączenia nieruchomości do realizowanej sieci kanalizacyjnej, a nie jak uczynił to Prezydent Miasta przyjmować rozwiązanie najmniej korzystne z punktu widzenia funkcji przepisów u.cz.p.g. Strona skarżąca nie powinna zapominać o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać przepisów odrębnych, do których niewątpliwie należą przepisy u.cz.p.g. Potwierdzeniem trafności oceny dokonanej przez SKO jest pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 13 lutego 2014 r., przedłożone organowi pierwszej instancji po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, w którym to przedsiębiorstwo ustaliło warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do wodociągu, kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej. W tej sytuacji zostały spełnione przesłanki do zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zakres niewyjaśnionych przez Prezydenta Miasta okoliczności, a zwłaszcza fakt nie wykazania przez stronę warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w pełni uzasadniał odstąpienie przez SKO od zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w tych okolicznościach wykazano stosownie do treści powołanej regulacji, że naruszono przepisy postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona do WSA decyzja nie jest obarczona również taką wadliwością, która skutkowałaby koniecznością uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności z urzędu. Za w pełni zasadną Sąd uznaje ocenę SKO dotyczącą spełnienia przez wnioskodawczynię warunku dostępu do drogi publicznej. Ponieważ decyzja SKO objęta skargą nie narusza prawa zarówno procesowego jak i materialnego, to należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.