II SA/Rz 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi SS jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] października 2009 r. nr [.], Wójt Gminy [.] przyznał SS (obecnie: S.) świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla córki NW na okres zasiłkowy od 1 października 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r., a dla dzieci N. i D. na okres zasiłkowy od 1 października 2009 r. do 31 września 2010 r. w związku z niewywiązywaniem się przez zobowiązanego alimentacyjnie MW z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika MW z dnia 18 listopada 2013 r. (data wpływu do organu) w piśmie z dnia 20 listopada 2013 r. Wójt Gminy [.] poinformował o wydanych decyzjach w sprawie świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, w tym o decyzji z dnia [.] października 2009 r. W dniu 21 listopada 2013 r. wpłynął do Wójta Gminy [.] wniosek MW o wznowienie postępowania zakończonego m.in. ww. decyzją w związku z pojawieniem się nowych uprzednio nieznanych organowi okoliczności związanych z faktem wywiązywania się przez zobowiązanego z obowiązku alimentacyjnego, a tym samym braku podstaw do przyznania uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wyjaśnił, przebywając za granicą nie miał wiedzy o toczących się postępowaniach sądowych, w których reprezentował go kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a o których dowiedział się dopiero po powrocie. Wskazał, iż przysyłał pieniądza na utrzymanie dzieci. W toku postępowania powołał się również na przesłankę niezawinionego braku swego udziału w tamtym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.] Wójt Gminy [.] wznowił postępowanie w ww. sprawie. Decyzją z dnia [.] lutego 2014 r. nr [.] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [.] października 2009 r.. W/w decyzja organu I instancji została jednak uchylona na skutek rozpoznania odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.] Wójt Gminy [.] odmawiając MW przymiotu strony umorzył postępowanie w sprawie, jednak i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.]. W aktualnie kontrolowanym postępowaniu decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.] Wójt Gminy [.] odmówił wnioskodawcy uchylenia własnej decyzji z dnia [.] października 2009 r. Z ustaleń organu wynika, że MW powinien jednak brać udział w postępowaniu dotyczącym przyznania uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ponieważ z tego tytułu ciąży na nim obowiązek zwrotu wypłaconych należności. Był zatem podmiotem legitymowanym do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania jako strona. Wniosek ten zgłoszono również z zachowaniem ustawowego terminu. Niemniej, brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [.] października 2009 r. ponieważ przyznanie świadczeń z funduszu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności po ustaleniu ziszczenia się przesłanek określonych w art. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Według Wójta w postępowaniu tym wykazano fakt bezskuteczności egzekucji na podstawie zaświadczenia od komornika sądowego, a z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynikało, aby należne alimenty zostały przez niego w całości uregulowane. Dokonywane wpłaty nie były regularne, w tytułach przelewów nie podawano, że są to świadczenia na poczet alimentów, a ponadto były one realizowane wcześniej niż okres wypłacanych świadczeń z funduszu. W odwołaniu od powyższej decyzji MW zarzucił niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że uiszczone przez niego w 2009 r. kwoty nie były alimentami. Podkreślił, że przecież nie wiedział o zasądzonych świadczeniach. Niezasadnie też przyjęto, że SS (W) nie otrzymywała przekazów pieniężnych i pominięto okoliczność, że nie poinformowała ona właściwego organu o otrzymywanych przekazach. Tak więc wprowadzała ona organy w błąd co do okoliczności mających wpływ na wydaną decyzję. Całkowicie pominięto fakt niezawinionego braku jego udziału w postępowaniach dotyczących świadczeń przyznanych z funduszu alimentacyjnego. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i braku pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z oparciem ustaleń jedynie na oświadczeniach stron organ odwoławczy, w sytuacji gdy były one sprzeczne zasugerował przeprowadzenie konfrontacyjnego ich przesłuchania. Ponadto, jak słusznie zarzucono w odwołaniu, całkowicie pominięto ocenę przesłanki wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego związaną z pominięciem strony postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie SS zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów i dokonanie błędnej oceny zgromadzonych dowodów, brak spełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w postaci nowych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, błędnie wskazanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a także naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Opisana kontrola odbywa się w określonej kolejności: najpierw sąd bada, czy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, następnie – w razie negatywnego w tym zakresie wyniku - czy nastąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowią podstawę do wznowienia. Dopiero w razie braku w/w uchybień sąd może zbadać czy nie naruszono przepisów prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy. Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn, które wzięte zostało pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna SKO w [.] wydana w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma niejako dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Również odmowa wznowienia postępowania, stosownie do przepisu art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. właściwe są dla etapu pierwszego, w którym właściwy organ, bada czy wskazano przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę w stosownym terminie żądania wznowienia postępowania, rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Do negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę wznowienia postępowania decyzją opartą na przepisie art. 149 § 3 K.p.a. należą m.in.: brak zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 K.p.a. - jeżeli wznowienie postępowania ma nastąpić na wniosek, oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a K.p.a. podstaw wznowienia. Brak spełnienia, którejkolwiek z tych przesłanek, tzn. złożenie podania, po upływie terminu do złożenia podania, czy bez wskazania okoliczności, która mieściłaby się w którejkolwiek z wyczerpująco wymienionych podstaw wznowienia, musi skutkować wydaniem opartego na przepisie art. 149 § 3 postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Gdy nie zachodzą przesłanki negatywne opisane wyżej, organ wydaje oparte na przepisie art. 149 § 1 k.p.a postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem takiego postępowania jest po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było rzeczywiście dotknięte jedną z wad wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 lub 145 a, a po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z tych względów wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienie w przedmiocie wznowienia w istocie tylko wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia w zakresie określonym art. 149 § 2 K.p.a., a nie wywołuje skutku równoważnego ze stwierdzeniem zaistnienia podstawy wznowienia. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych podstawę wznowienia postępowania wskazaną przez MW we wniosku stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Na tej podstawie organ I instancji oparł postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [.] grudnia 2013 r. Postępowanie to zostało wznowione na wniosek MW. W/w podstawa wznowienia ograniczać więc powinna zakres kolejnego etapu postępowania do badania, czy wystąpiła ona w rzeczywistości. Niedopuszczalne w tej sytuacji jest badanie, czy zaistniały także inne podstawy wznowienia, w tym w szczególności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nawet gdy strona po wznowieniu postępowania wskazała dodatkowo także i taką podstawę wznowienia. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12 (LEX nr 1233716) granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę, albo wskazanych później. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać i ustalać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ta jednak okoliczność miała decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Umknęła bowiem uwadze SKO treść art. 146 § 1 K.p.a., który stanowi, że uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Tymczasem decyzja Wójta Gminy [.] z dnia [.] października 2009 r., nr [.] skierowana do ówczesnego przedstawiciela ustawowego małoletnich dzieci – SW (S) – została doręczona w dniu [.] października 2009 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK (LEX nr 1646149) treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy i konieczny do uwzględnienia niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 K.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ wywołuje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeśli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ powyższego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Z przepisów K.p.a. nie wynika, aby bieg omawianego – w tym wypadku – pięcioletniego terminu przerywała jakakolwiek czynność procesowa. Jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ – także odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/12 – LEX nr 1299513). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że w/w termin pięcioletni wynikający z art. 146 § 1 K.p.a. upłynął z dniem 30 października 2014 r. Swą decyzję SKO zaś wydało w dniu [..] grudnia 2014 r., a więc z naruszeniem tego terminu. Niezależnie od zasadności niektórych wskazań SKO dotyczących m.in. mankamentów w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności braku wskazania dlaczego organ dał wiarę pewnym dowodom a innym jej odmówił, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej po upływie pięcioletniego terminu wynikającego z art. 146 § 1 K.p.a. w sytuacji gdy organ I instancji odmówił uchylenia decyzji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie tylko mogło, ale wręcz miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych też przyczyn ocena zasadności zarzutów sformułowanych w skardze była zbędna. W ponownym postępowaniu odwoławczym Kolegium uwzględni upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 146 § 1 K.p.a.