II SA/Rz 289/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013 r, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także "SKO" oraz "Kolegium") po rozpoznaniu odwołania Z. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), określanej w dalszej części "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Z. K. – właściciel położonych w K. działek nr ewid.: 737, 740/1, 740/2, 740/3 i 740/4 wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o interwencję wobec bezprawnego odprowadzania na te nieruchomości wody przez właścicieli sąsiednich działek tj. nr ewid.: 739/5, 739/4, 739/2 i 734/1. Zaznaczył, że w murach ogrodzeniowych tych nieruchomości wykonane są otwory, przez które woda wlewa się na jego teren. Ponadto, wzdłuż drogi nr 738/1 usytuowano studzienki z wodą opadową i właściciele działek wzdłuż tej drogi odprowadzają wodę na jego działkę nr 737. Poza tym, woda z działki nr 734/1, będącej w całości wybrukowaną, odprowadzana jest z rynien budynku, jak również z całej działki na jego nieruchomość. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami ustalono, że drenaż wzdłuż drogi nr ewid. 730/2 wykonany został na działce należącej do S. B. i miał służyć odwodnieniu tej nieruchomości, jak również niżej położonych działek nr 733 i nr 740/4 (ta ostatnia własności Z. K.). Drenaż ten został wykonany w 1990 r. w ramach współdziałania osób – właścicieli działek lub ich poprzedników. Odwodnienie jest częściowo sprawne, bowiem 6 lat wstecz kopana była w drodze kanalizacja. Kierunek spływu wód jest zachodni. Nie stwierdzono szkód spowodowanych przez wodę ani podmoknięć terenu nieruchomości wnioskodawcy. Wyloty w murku ogrodzenia posesji J. K. zostały zamurowane. Stwierdzono wyloty wykonane w ogrodzeniu posesji M. S. Stanowiące własność wnioskodawcy działki nr ewid. 740/1, 740/2 i 740/4 porośnięte są trawą. Na nieruchomości znajduje się usypany z ziemi i gruzu wał zarośnięty trawą, od strony południowej, przy granicy z działką nr 741/1 stanowiącą drogę. Droga dojazdowa do posesji utwardzona jest tłuczniem ze spadkiem w kierunku zachodnim. Po prawej jej stronie usytuowane są studzienki na gruntach prywatnych. Wylot rurociągu znajduje się na działce Z. K, gdzie końcówka jest na powierzchni ziemi (rura perforowana o średnicy 8 cm). Nie stwierdzono szkód na nieruchomości wnioskodawcy. W studzienkach i na wylocie nie stwierdzono oznak świadczących o odprowadzaniu wód opadowych. Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz po rozpoznaniu wniosku Z. K. odmówił uregulowania stosunków wodnych na działkach oznaczonych numerami: 737, 740/1, 740/2, 740/3 i 740/4, położonych w miejscowości K. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył Z. K. uznając za bezpodstawne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych w obrębie jego posesji. Podniósł, że wyloty w podmurówce z działek nr ewid. 739/2 i 739/4 stanowiących własność T. i J. K. zostały zamurowane na dwie godziny przed oględzinami. Plastikowe rury są wciąż podłączone do muru. Ponadto, woda opadowa odprowadzana jest z połaci dachowych budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz terenu utwardzonego posesji E. i G. Z., który podwyższony został ze spadkiem na południową stronę jego działki. Podniósł, że w cokole posesji M. S. znajdują się dwa wyloty, którymi woda kierowana jest na jego nieruchomość. Odwołujący się zarzucił brak uwzględnienia przez organ I instancji 5 studzienek, stanowiących element wykonanego w latach 90-ych drenażu. Podkreślił, że wylot drenażu znajduje się na działce nr 737 i wody opadowe z połaci dachowych ją zalewają. Rowek przebiegający zaś przez jego działkę jest całkowicie zdegradowany i nie spełnia swojej roli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję Burmistrza, uznając, że odpowiada ona prawu. Zgłoszone bowiem przez wnioskodawcę podwyższenie terenu oraz ewentualna zmiana kierunku spływu wód opadowych nie została potwierdzona. Nie stwierdzono zmiany ukształtowania terenu w stosunku do stanu pierwotnego, która wpływałaby negatywnie na teren działki wnioskodawcy. Naturalny kierunek spływu wód opadowych oraz gruntowych zorientowany jest w kierunku zachodnim. Teren został uzbrojony w kanalizację deszczową, która odprowadza wody opadowe z powierzchni o zmniejszonej chłonności, w tym z połaci dachowych budynków. Nie stwierdzono, żeby ogrodzenie pomiędzy działkami wybudowane zostało z zakłóceniem naturalnego spływu wód na tym terenie. SKO uznało, że kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie można zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy postępowania, jeśli z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by w chwili orzekania występowały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Przepis ten wymaga bowiem, aby zaistniała modyfikacja stanu wody na gruncie skutkująca szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto, dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy działaniem a szkodą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. Z. K. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. przez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności niepowołanie biegłego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu stosunków wodnych na gruntach, gdy w niniejszym stanie faktycznym zasięgnięcie wiedzy specjalistycznej było niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy, - art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. przez brak uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez bezpodstawne stwierdzenie, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania. Skarżący podniósł, że przedstawione przez Burmistrza w uzasadnieniu jego decyzji ustalenia są lakoniczne, sformułowane w sposób chaotyczny, niespójny, a niekiedy wewnętrznie sprzeczny. Pomimo bowiem stwierdzenia, że na gruntach sąsiednich w stosunku do jego działki znajdują się urządzenia, które mogą odprowadzać wodę na jego grunt organ nie wyjaśnił, dlaczego woda taka nie jest odprowadzana. Tym samym uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że kwestia zakłócania stosunków wodnych na gruncie jest na tyle skomplikowana, że wymaga oceny osoby posiadającej odpowiednie wiadomości i wiedzę z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, jak też ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Osoby takie mogłyby ocenić wpływ stwierdzonych przez organ urządzeń na nieruchomościach sąsiednich względem jego nieruchomości na stan wód w tym terenie. Skarżący zaznaczył, że zmiany stanu wody na należącej do niego działce spowodowane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, polegające na stale utrzymującym się wysokim poziomie wody na gruncie stanowią dla niego niewątpliwą szkodę, bowiem nie może on użytkować ani zagospodarować działki w sposób zgodny z jej budowlanym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Zawarte w nich zasady istotnie rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuść wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.). Nie mniej ważna jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej - co stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Przedstawione wyżej przepisy i wynikające z nich obowiązki zostały przez oba orzekające w niniejszej sprawie organy naruszone, gdyż organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich możliwych do wykonania czynności dowodowych niezbędnych dla prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy a organ II instancji na uchybienia te nie zwrócił uwagi, w efekcie czego rozstrzygnięto sprawę na podstawie stanu faktycznego, który nie został należycie wyjaśniony. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu podjętych w tej sprawie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ administracji może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Zastosowanie przez organy administracji publicznej wskazanej normy wymagało zatem w pierwszym rzędzie ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego. Ustalenie tej okoliczności należało do podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy. Jego zaistnienie – po spełnieniu pozostałych przesłanek – otwierało dopiero drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku. W niniejszej sprawie organy obu instancji na podstawie oględzin z udziałem stron postępowania, zebranej dokumentacji fotograficznej, oświadczeń stron samodzielnie ustaliły, że zgłoszone przez wnioskodawcę podwyższenie terenu oraz ewentualna zmiana kierunku spływu wód opadowych nie została potwierdzona. Nie stwierdzono zmiany ukształtowania, w stosunku do stanu pierwotnego, która wpływałaby negatywnie na teren działki wnioskodawcy. Stwierdzono, że naturalny kierunek spływu wód opadowych oraz gruntowych zorientowany jest w kierunku zachodnim. Teren został uzbrojony w kanalizację deszczową, która odprowadza wody opadowe z powierzchni o zmniejszonej chłonności, w tym m.in. z połaci dachowych budynków. Nie stwierdzono, by ogrodzenie pomiędzy działkami zostało wybudowane z zakłóceniem naturalnego spływu wód na tym terenie. Zdaniem Sądu taki dowód nie może być uznany za wystarczający dla kategorycznego stwierdzenia braku zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W okolicznościach niniejszej sprawy same oględziny wzrokowe nieruchomości nie poparte opinią biegłego, nie mogą być wystarczające dla ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich. Brak należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, pominięcie dowodów możliwych do uzyskania a koniecznych dla oceny stanu faktycznego sprawy, oznacza, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasad procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane braki i uchybienia nie pozwalały zdaniem Sądu na przyjęcie, że istotnie – jak uznały to organy – niedoszło do zmiany w stanie wód na gruntach sąsiednich. Rozstrzygnięcie na podstawie stwierdzenia zawartego w protokole z oględzin, które nie zostało poparte należytym materiałem dowodowym oraz wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, należy zatem uznać za przedwczesne. Na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego wskazują dołączone do skargi decyzje PINB z [...].12.2013 r. i [...].12.2013 r. nakazujące uczestnikom postępowania podjęcie czynności mających na celu zaprzestanie sprowadzania wód na działkę nr 737 należącą do Z. K. Przy ponownym postępowaniu właściwy organ uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające we wskazanym przez Sąd kierunku, mając na względzie konieczność przestrzegania wskazanych wcześniej przepisów procesowych. Ustali przy tym, czy istnieją pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego uprawniające do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 wskazanej ustawy. Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza zaś art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i 135 u.p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.