II SA/Rz 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych – liceum ogólnokształcącego dla dorosłych -skargę oddala- Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] , działając w oparciu o art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określanej dalej jako u.s.o. wykreślił z dniem 18 października 2007r. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, wpisaną w dniu 19 maja 2006r. pod Nr [...] Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w R. W uzasadnieniu wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło na wniosek Kuratora Oświaty w związku z przeprowadzonymi w trybie nadzoru pedagogicznego kontrolami, które wykazały szereg nieprawidłowości, w szczególności liczne naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 6 k.p.a., art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie ogólnych zasad praworządności oraz związania administracji prawem, 2. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o wykreśleniu na wniosek organu administracji publicznej, który uczestnicząc w rozpatrzeniu danej sprawy nie jest i nie może być stroną w tym postępowaniu, 3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie decyzji o wykreśleniu Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R., mimo że brak było do tego podstawy w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej organu sprawującego nadzór pedagogiczny a nakazującej usunięcie naruszeń ustawy bądź statutu w wyznaczonym terminie, której by osoba prowadząca lub szkoła nie wykonała, wobec czego postępowanie wymagało umorzenia, 4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, niedokonanie ustaleń faktycznych, oceny materiału dowodowego, 5. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 6. art. 16 § 1, art. 130 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 u.s.o. poprzez określenie w osnowie decyzji dnia 18 października 2007r., jako daty wykreślenia szkoły z ewidencji, mimo ze przepis prawa materialnego stanowiący podstawę orzekania nie upoważnia do określenia daty, z którą wykreślenie następuje, zaś decyzja jest nieostateczna i nie podlega wykonaniu przed rozpatrzeniem odwołania od niej lub też przed upływem terminu do jej zaskarżenia, 7. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie aktu, który swoją formą i treścią rażąco narusza wymagania ustawy procesowej, bowiem nie określa kto jest stroną postępowania administracyjnego, nie wskazuje precyzyjnie podstawy rozstrzygnięcia, nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji dopuścił się rażącego uchybienia procesowego poprzez wszczęcie postępowania na wniosek Kuratora Oświaty, który będąc w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta nie jest jednocześnie stroną postępowania, zaś wniosek o wszczęcie postępowania może pochodzić jedynie od jego strony. W ocenie Spółki, postępowanie w niniejszej sprawie powinno być umorzone, bowiem konieczną przesłanką pozytywną wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji jest decyzja, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.s.o., tymczasem organ sprawujący nadzór pedagogiczny decyzji takiej nie wydał. Wprawdzie przepis art. 89 u.s.o. dotyczący nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi wyraźnie odsyła jedynie do art. 33 tej ustawy (mającego zastosowanie do placówek publicznych), jednakże zastosowanie w tym przypadku jedynie wykładni językowej byłoby niewystarczające. Strona skarżąca zwróciła uwagę na zbieżność hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. z dyspozycją normy statuowanej w art. 34 ust. 1 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów, odnoszący się do wykreślania z ewidencji szkół wskazuje na "niezastosowanie się przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny w wyznaczonym terminie", natomiast art. 34 ust. 1 u.s.o. przewiduje wydanie decyzji "polecającej usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie". Według Spółki, przedstawioną wyżej zbieżność należy traktować jako nieprzypadkową i wskazującą na ścisły związek pomiędzy powyższymi przepisami (art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 1 u.s.o.). Strona skarżąca zarzuciła organowi pierszoinstancyjnemu, że oprócz pochodzącego od tego organu pisma powiadamiającego o wszczęciu postępowania i ogólnikowo o możliwości wglądu do akt, brak było ze strony organu kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przyjmowanych ustaleń przed wydaniem decyzji. Skarżąca Spółka podniosła, iż zakwestionowana decyzja nie wskazuje do kogo jest adresowana, nie można bowiem uznać za wskazanie adresata treści znajdującego się w decyzji rozdzielnika, który pełni jedynie funkcje techniczne, służąc do określenia komu decyzja ma zostać przesłana. Wedle strony skarżącej, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa (o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a.) samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji numerów artykułów, paragrafów czy ustępów przepisów prawnych przyjętych jako podstawa orzekania, potrzebna jest jeszcze ich interpretacja. Poza tym, prawidłowe powołanie przepisów postępowania i prawa materialnego polega na wyszczególnieniu wszystkich zmian, jakim akty prawne wskazane w podstawie prawnej ulegały w czasie od daty ich wydania aż do daty decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...], Kurator Oświaty – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 u.s.o. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wyniki przeprowadzonej w dniu 18 września 2007r., przez wizytatorów Kuratorium Oświaty, kontroli przestrzegania przepisów ustawy o systemie oświaty oraz realizacji zaleceń wydanych dyrektorowi szkoły oraz osobie prowadzącej dnia 29 września 2006r. i 18 maja 2007r. wykazały, iż w działalności Liceum Ogólnokształcącego Uzupełniającego dla Dorosłych w R. nie są przestrzegane następujące przepisy u.s.o.: - art. 7 ust. 3 pkt 1 z uwagi na brak wymaganej bazy dydaktycznej (pracowni wyposażonych w pomoce i środki dydaktyczne umożliwiające realizację programów nauczania uwzględniających podstawy programowe), - art. 7 ust. 3 pkt 3 ze względu na nieprzestrzeganie zasad klasyfikowania i promowania słuchaczy, w tym osób nieuczęszczających na zajęcia, - art. 7 ust. 3 pkt 4 z uwagi na liczne nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych, - art. 63, bowiem dnia 22 września 2006r. i dnia 18 września 2007r. nie określono organizacji pracy szkoły, nie zatrudniono nauczycieli, nie określono liczby słuchaczy, liczby oddziałów i zawodów, w których kształci szkoła, - art. 82 ust. 5 ze względu na fakt, iż szkoła nie informuje na bieżąco organu prowadzącego ewidencję o zmianach w zakresie kształcenia, w tym dotyczących liczby słuchaczy, na których pobiera dotacje, nie skreślając ich z listy, pomimo iż nie uczęszczają na zajęcia. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami, Kurator Oświaty wydał 4 zalecenia do osoby prowadzącej szkołę a wizytator Kuratorium Oświaty wydał 4 zalecenia do dyrektora szkoły, z czego szkoła nie wykonała następujących zaleceń: - dostosowania organizacji kształcenia do wymogów określonych w realizowanych programach nauczania i podstawach programowych w szczególności wymaganych pracowni, ich wyposażenia w pomoce i środki dydaktyczne, zapewniających realizację programów nauczania, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.s.o. - zapewnienia realizacji wszystkich obowiązkowych zajęć edukacyjnych zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 2 u.s.o, w tym praktycznej nauki zawodu, - dokumentowania działań związanych z prowadzeniem kształcenia w sposób potwierdzający ich realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami i statutem, - stosowania zasad klasyfikowania i promowania oraz przeprowadzania egzaminów, - zatrudniania nauczycieli, w tym dyrektora szkoły. W związku z informacją Kuratora Oświaty, przekazaną pismem z dnia 25 września 2007r., dotyczącą stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły jest sprzeczna z ustawą o systemie oświaty, w dniu 4 października 2007r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w R. W ocenie organu odwoławczego, wskazanie w zaskarżonej decyzji jako daty wykreślenia przedmiotowej szkoły dnia 18 października 2007r. stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem powoduje wykreślenie szkoły przed datą uprawomocnienia się tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowana decyzja nie zawiera również uzasadnienia faktycznego oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia właściwą kontrolę jej prawidłowości. Ponadto pouczenie decyzji I instancji wskazuje niewłaściwy organ odwoławczy tj. Wojewodę zamiast Kuratora Oświaty. Decyzja Kuratora Oświaty zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez spółkę A., która zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowane art. 138 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 34 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Zdaniem skarżącej Spółki, organ II instancji powinien był uchylić decyzję Prezydenta i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, wobec faktu, że uprzednio nie stwierdzono w przepisanej do tego formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., naruszenia przepisów ustawy i nie wyznaczono stronie terminu do usunięcia uchybień, skutkiem czego nie można przyjąć, aby powstał stan faktyczny z którym norma prawa materialnego (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.) wiąże możliwość wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanej tak w I, jak i w II instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. A. Sp. z o.o. częściowo powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo wskazała, że nie może budzić wątpliwości możliwość stosowania do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie przepisu art. 34 ust. 1 u.s.o., pomimo braku wyraźnego odesłania przez ustawodawcę w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej należy uznać, że ustawodawca nie zamierzał wykluczyć w stosunku do szkół niepublicznych stosowania przepisów o decyzjach administracyjnych, jako szczególnym środku sprawowania nadzoru pedagogicznego. Na poparcie powyższego stanowiska A. Sp. z o.o. wskazała, iż nie budzi wątpliwości (ani w doktrynie ani w orzecznictwie) stosowanie do szkół niepublicznych przepisu art. 39 ust. 2 u.s.o. nakazującego orzekanie decyzją administracyjną o skreśleniu ucznia z listy uczniów, dlatego też należy przyjąć, ze taka sama intencja ustawodawcy towarzyszyć powinna stosowaniu do sytuacji prawnej szkół niepublicznych art. 34 ust. 1 u.s.o. Spółka zwróciła także uwagę, iż braku rozstrzygnięcia Kuratora Oświaty w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez szkoły niepubliczne przepisów ustawy o systemie oświaty nie mogłaby zastąpić decyzja Prezydenta Miasta jako organu ewidencyjnego, który jest kompetentny jedynie do wykonywania zespołu czynności o charakterze materialno-technicznym, jakim jest prowadzenie ewidencji a wyjątkowo czynności polegającej na wykreśleniu szkoły z ewidencji. Tymczasem nadzór pedagogiczny przypisany jest do właściwości kuratorów oświaty. Tym samym, stwierdzenie przez Prezydenta Miasta uchybień " w trybie nadzoru pedagogicznego" oznaczałoby wykroczenie poza zakres jego właściwości a zatem stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 k.p.a. Reasumując, A. Sp.z o.o. podniosła, iż bliskość hipotez norm wynikających z art. 34 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. przemawia za tym, iż sformułowanie: " stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego" - stanowiące przesłankę wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 2 w zw. z art. ust. 1 pkt 3 u.s.o. - nie może oznaczać tylko czynności materialno-technicznej, lecz wydanie aktu administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.o., którego brak uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji. Odpowiadając na skargę, Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie wszystkie przepisy ustawy o systemie oświaty odnoszące się do szkół publicznych mają także zastosowanie do szkół niepublicznych, na dowód czego powołał art. 89 u.s.o., który odsyła w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołami niepublicznymi do art. 33 u.s.o., brak zaś w tym przepisie odwołania się do art. 34 u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli jest decyzja kasacyjna Kuratora Oświaty uchylająca decyzję Prezydenta Miasta o wykreśleniu z ewidencji szkół Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w R. Stan faktyczny sprawy ,niezbędny do rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. Akta administracyjne , w szczególności odpis aktualny KRS [...], wskazują, że skarżąca spółka A. jest podmiotem działającym na podstawie umowy rep. [...] nr [...] z dnia 8 września 2004 roku. Przedmiotem działalności spółki jest m.in. szkolnictwo na poziomie wyższym niż podstawowe i wyższym niż średnie. W dniu 19 maja 2006 roku ,w prowadzonej przez Miasto ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedmiotowa szkoła została wpisana pod nr [...], a dołączoną do skargi decyzją [...] z dnia [...] maja 2006 roku Prezydent Miasta nadał jej uprawnienia szkoły publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że szkoła spełnia warunki określone w art. 7 ust.3 ustawy o systemie oświaty. W pouczeniu wskazano uprawnienia uzyskane przez szkołę i stwierdzono, że uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie ustalone nie spełnienie warunków , o których mowa w art. 7 ust.3 ustawy. Wymieniony przepis stanowi, że szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej, jeżeli : 1/ realizuje programy nauczania uwzględniające podstawy programowe wymienione w ust.1 pkt.4 lit. a, 2/ realizuje zajęcia edukacyjne w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu, 3/ stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów (...) z wyjątkiem egzaminów wstępnych, 4/ prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych, 5/ w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe –kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego , o której mowa w art. 24ust.1, a w przypadku liceum profilowanego – kształci w profilach kształcenia ogólnozawodowego, 6/ zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych , o których mowa w pkt.2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych. Prezydent Miasta decyzją [...] wykreślił przedmiotową szkołę z ewidencji szkół i placówek niepublicznych ograniczając się do stwierdzenia, że przeprowadzone kontrole w trybie nadzoru pedagogicznego wykryły szereg nieprawidłowości, a w szczególności liczne naruszenia przepisów o systemie oświaty , stanowiące podstawę do wykreślenia szkoły zgodnie z art. 83 ust.1 pkt.3 ustawy. Wpis do ewidencji szkół , zgodnie z tym przepisem ,podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego ,że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zgodnie z art. 83 ust.2, wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji , w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy jako podstawę prawną swej decyzji wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. Upoważnia on organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stosując ten przepis Kurator Oświaty wskazał uchybienia organu I instancji, w szczególności stwierdzając ,że decyzja tego organu nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego ,które pozwoliłoby organowi odwoławczemu na właściwe skontrolowanie wydanej decyzji. Sąd podziela to stanowisko, bowiem uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów stawianych przez przepis art. 107 §3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł , oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji , z przytoczeniem przepisów prawa. Akta sprawy zawierają kopie dokumentów zgromadzonych podczas kontroli w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, jednak organ I instancji nie wskazał, które z nich świadczą o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu szkoły i naruszeniach przepisów ustawy o systemie oświaty. Jak wskazano wyżej – w chwili uzyskania wpisu do ewidencji i nabycia uprawnień szkoły publicznej , przedmiotowa szkoła spełniała warunki określone w przepisie art. 7 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Skoro przeprowadzona w dniu 18 września 2008 roku kontrola pedagogiczna wykazała nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, organ I instancji winien dokonać oceny materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji wskazać na fakty, które uznał za udowodnione i przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Istota decyzji wydanej na podstawie tych przepisów polega na tym, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję- umarza postępowanie pierwszej instancji. Piśmiennictwo i orzecznictwo przyjmuje, że organ odwoławczy wydaje taką decyzję wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ I instancji. Umarzając postępowanie I instancji organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. , czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania. W przedmiotowej sprawie, wobec braku prawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym , gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym bowiem naruszało by to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu II instancji budzi zastrzeżenia, bowiem nie wskazuje szczegółowo czynności jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować, a wskazówki dla organu I instancji co do dalszego postępowania są zbyt ogólne. To naruszenie prawa procesowego nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego nie mogło stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.