II SA/Rz 29/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 29/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Starosta Powiatu K. (dalej zwany Starostą lub organem pierwszej instancji) działając na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) zwana dalej ustawą, § 1 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97), § 44 pkt 2, § 46, § 47 ust. 1, § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), art. 3 pkt 1 lit. a), art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r. nr 45, poz. 435 ze zm.) zwana dalej ustawą o lasach oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). zwana dalej w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów ustalono, że dla nieruchomości położonych w miejscowości P. D., gmina C. oznaczonych jako działki nr 605/5 i 607 prowadzona jest jednostka rejestrowa nr [...] stanowiąca własność J. F. Działka nr 605/5 jest wykazana w użytkach gruntowych o nazwie: "łąki trwałe" oznaczone symbolem IVŁ o pow. 0,22 ha; pastwiska trwałe – oznaczone symbolem PsIV o pow. 0,18 ha i lasy – oznaczone symbolem LsIV o pow. 0,54 ha. Działka nr 607 jest wykazana w użytkach gruntowych o nazwie; łąki trwałe - oznaczone symbolem ŁIV o pow. 0,27 ha; pastwiska trwałe – oznaczone symbolem PsIV o pow. 0,10 ha; lasy oznaczone symbolem LsIV o pow. 0,50 ha. Z danych udostępnionych przez Regionalny Oddział Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że T. F. założył w 2006r. uprawy leśne o pow. 0,40 ha na części działki nr 605/5 i o pow. 0,37 ha na części działki nr 607 w ramach działania [...] na lata 2004-2006. Fakt ten potwierdzono w protokole oceny udatności uprawy leśnej z dnia [...] lipca 2009r. przez Nadleśniczego Nadleśnictwa K. w Ś., którego wynika, że stopień pokrycia powierzchni uprawy określono pow. 90%, a uprawy oceniono jako udane. Zgodnie z operatem kontroli gleboznawczej i klasyfikacji gruntów wykonanym po kontroli na gruncie w dniu [...] czerwca 2010r. pod nr [...] wynika, że na działce nr 605/5 występuje użytek leśny o pow. ogółem 0,76 ha (LsIV o pow. 0,76 ha), którego 0,54 ha powierzchni stanowi stary las wykazany już wcześniej w ewidencji gruntów i nie mają do niego zastosowanie przepisy [...]. Uprawa leśna założona w ramach działania [...] na lata 2004-2006 obejmuje obszar działki o pow. 0,22 ha i została założona na użytku gruntowym o nazwie "łąki trwałe" oznaczone symbolem "ŁIV" o pow. 0,22 ha. Nie stwierdzono uprawy leśnej założonej w ramach działania [...] na części przedmiotowej działki o pow. 0,18 ha stanowiącej "pastwiska trwałe" oznaczone symbolem "PsIV" o pow. 0,18 ha. Natomiast na działce nr 607 występuje użytek leśny o pow. ogółem 0,77 ha (LsIV o pow. 0,77 ha), gdzie 0.50 ha stanowi las stary wykazywany już w ewidencji gruntów, do którego nie mają zastosowania działania [...] na lata 2004-2006. Uprawa leśna założona w ramach [...] obejmuje obszar o pow. 0,27 ha i została założona na rolnym użytku gruntowym o nazwie "łąki trwałe" oznaczonym symbolem "ŁIV" o pow. 0,27 ha. Nie stwierdzono uprawy leśnej założonej w ramach [...] na części przedmiotowej działki o pow. 0,10 ha – pastwiska trwałe, oznaczonej symbolem "PsVI" o pow. 0,10 ha. Powierzchnia uprawy leśnej założonej w 2006r. w ramach programu [...] na działkach 605/5 i 607 wynosi ogółem 0,49 ha i jest niezgodna z danymi udostępnionymi w wykazie przez Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pokazującymi, że powierzchnia uprawy leśnej założonej na ww. działkach powinna wynosić 0,77 ha. W związku z tym Starosta K. pismem z dnia [...] lipca 2010r. zwrócił się o przeprowadzenie ponownej oceny udatności na ww. działkach. Uprawy określono jako udane. T. F. – pełnomocnik J. F. w dniu [...] września 2010r. złożył uwagi do akt sprawy i jako uprawniony geodeta na podstawie osobiście przeprowadzonych pomiarów stwierdził, że zasięg konturu klasyfikacyjnego ŁIV na ww. działkach jest inny niż wykazany w operacie ewidencji gruntów i różni się o 14 arów i nie wynosi łącznie 0,49 ha, tylko 0,63 ha, co było przyczyną rezygnacji zalesienia części konturu PsIV w działce nr 605/5 i konturu PsVI w działce nr 607, uważając, że rzeczywisty zasięg konturu zalesionego i jego obszar zostanie wykazany przy czynnościach kontroli gleboznawczej gruntu i weryfikacji użytku, co zgłoszono do protokołu z czynności terenowych w dniu [...] czerwca 2010r. Starosta opisane uwagi uznał za bezzasadne. Z czynności gleboznawczych sporządzono operat klasyfikacyjny włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2010r. pod nr ewid. [...], którego dane dotyczą rodzaju klas użytków i ich powierzchni. Operat wykazał rzeczywistą powierzchnię upraw leśnych założonych w ramach działania [...] na działkach 605/5 i 607 położonych w P. D. oraz zasięg poszczególnych konturów klasyfikacyjnych na działkach. Pełnomocnik skarżącego nie przedstawił innego operatu klasyfikacyjnego, który potwierdzałby jego stanowisko. Z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jednoznacznie wynika, że na działce nr 605/5 należało zalesić obszar o pow. 0,40 ha, a na działce 607 o pow. 0,37 ha, gdyż takie powierzchnie zadeklarowano we wniosku z dnia 11 lipca 2005r. o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. Programu [...] dotyczy upraw leśnych zakładanych na gruntach rolnych. Właściciel nieruchomości winien zgłosić wszelkie wątpliwości na etapie składania wniosku o zakładanie upraw leśnych, a po tej dacie złożyć stosowną korektę do wniosku. W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7-9, art. 11, art. 67 § 1 i 2, art. 69 § 1, art. 77 § 1-4, art. 75, art. 107 § 3 k.p.a., ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97). Zarzucił, że wykonawca pomiarów w terenie przybył później niż wynikało to z zawiadomienia z dnia 28 maja 2010r., a pracownicy wykonawcy oświadczyli, że już przed godziną 1200 dokonali pomiarów zasięgu użytków, a wyniki są zgodne z zapisami ewidencji gruntów zawartymi w operacie i mapie. Za niewłaściwe uznał pozbawienie możliwości udziału w czynnościach terenowych w zakresie pomiaru zasięgu klas i użytków dz. 605/5 i 607. Osoba sporządzająca protokół nie umieściła uwag zgłoszonych przez skarżącego do protokołu, w tym dotyczących rozbieżności zasięgu użytków istniejących na gruncie a ujawnionym w ewidencji gruntów oraz przyczyn ich powstania. W protokole brak adnotacji o przyczynie odmowy podpisania protokołu przez skarżącego. Z treścią protokołu zapoznał się dopiero w Starostwie Powiatowym w K. i otrzymał potwierdzoną za zgodność kopię protokołu. Stwierdził, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, a jej uzasadnienie to stereotypowe zdania powtarzane w każdej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że czynności podjęte przez Starostę Powiatu K. dotyczące oceny udatności upraw leśnych w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego i przekwalifikowania użytku na grunt leśny mają umocowanie w art. 14 ust. 7 ustawy o lasach. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z zachowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut o nieprawidłowym w pomiarze użytków gruntowych nie został potwierdzony przedłożeniem innego operatu klasyfikacyjnego. Ustalono także, że przedłożony przez skarżącego protokół oceny udatności uprawy leśnej na gruncie z dnia [...] lipca 2009r. dokonanej przez Nadleśnictwo K. różni się od protokołu z oględzin przeprowadzonych przez tę samą jednostkę w dniu [...] sierpnia 2010r., w którym to ściśle lokalizuje się (bez ustalania powierzchni) uprawę leśną wyłącznie w konturze użytku łąkowego (ŁIV). Ocenę udatności zalesienia z dnia [...] lipca 2009r. przeprowadzono z rocznym wyprzedzeniem (po trzech latach) w stosunku do okresu wskazanego przez przepisy prawa. Aktualizacji użytków dokonano zgodnie z przepisami prawa. W skardze do Sądu J.F. - pełnomocnik skarżącego T. F. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i na ich podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] września 2010r. nr [...] – ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zasadniczo powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu W uzasadnieniu skargi dodatkowo stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2010r. nie odbyły się na działkach nr 605/5 i 607 w P. D. żadne czynności w zakresie kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów, pomiaru i weryfikacji użytków gruntowych określone w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2010r. Pobyt komisji w terenie ograniczył się tylko do wypełnienia przez klasyfikatora gleb – A. L. "protokołu", który w tej formie jest tylko prywatną notatką. Czynności obliczeniowych nie wykonał geodeta tylko klasyfikator gleb, który nie ma uprawnień do kartowania i obliczeń powierzchni działek, klas użytków. Zakwestionował sporządzony szkic polowy, który podpisał klasyfikator gleb, a nie biorący udział w pomiarach geodeta. Uwzględniony do orzekania przez organy obydwu instancji materiał dowodowy nie może być brany pod uwagę, gdyż w rażący sposób nie spełnia wymogów określonych w art. 10 § 1, art. 68 § 1 i § 2, art. 69 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że kontrolę zalesienia z urzędu może zlecić Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w każdym terminie. Kontrola udatności przeprowadzona w dniu [...] lipca 2009r. nie była przeprowadzona na wniosek skarżącego, a jej wyniki organ zinterpretował tak, by zniekształcić oczywiste fakty. Obydwa protokoły nie różnią się, co do treści, gdyż potwierdzają udatność dokonanych nasadzeń wiosną 2006r. na działkach nr 605/5 i 607 w P. D. Pełnomocnik skarżącego zgłosił zastrzeżenia do dokumentacji aktualizacji powierzchni klas i użytków, a jako geodeta zaproponował wspólny wyjazd w teren, jednak organ pominął zgłoszone propozycje. W związku ze zgłoszeniem zarzutów, rolą organu zgodnie z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. było sporządzenie innego operatu klasyfikacyjnego, gdyż ciężar dowodu spoczywa na organie. Organ ma obowiązek z własnej inicjatywy uzupełnić materiał dowody, aż do uzyskania pewności, co do istnienia określonego stanu faktycznego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu o naruszeniu przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest nieuzasadniona w zakresie przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej przedstawionych zasad. Powiększenie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższenia produkcyjności w sposób określony w planie urządzenia lasu (art. 14 ust. 1 ustawy o lasach). Do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych; lotne piaski i wydmy piaszczyste; strome stoki, zbocza, hałdy, urwiska i zapadliska; hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie (art. 14 ust. 2 ustawy o lasach). Z przywołanych przepisów wynika, że powiększenie zasobów leśnych może być dokonane w dwóch formach to jest zalesienia albo podwyższenia produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu. Formą wybraną przez skarżącego dla zwiększenia powierzchni lasu jest zalesienie, co wynika z "Kopii map działek zalesionych w ramach na lata 2004 -2006 na terenie Powiatu K. w zakresie spraw obsługiwanych przez Biura Powiatowe Oddziału Regionalnego ARiMR w R.". Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich ([...]) jest finansowany z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) i ma na celu podnoszenie jakości i konkurencyjności gospodarki rolnej we wszystkich państwach Unii Europejskiej (www.ekoportal.gov.pl.). Pod poz. 32 ww. wykazu działek zalesionych jest działka nr 605/5 położona w P. D. o całkowitej powierzchni 0,94 ha, a zalesiona miała być cześć działki o pow. 0,40 ha. Pod pozycją nr 33 wykazu znajduje się działka nr 607 położona w P. D. o całkowitej powierzchni 0.87 ha, a zalesieniem została objęta część tej działki o pow. 0,37ha. Obydwie działki stanowią własność T. F. Zgodnie z art. 14 ust. 7 starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesianiem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zaistniały zatem przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy część działek nr 605/5 i 607 zadeklarowana do zalesienia przez T. F. została faktycznie zalesiona. Bezsporna jest okoliczność udatności przedmiotowego zalesienia, która została oceniona bardzo wysoko. Pełnomocnik skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze zwracał uwagę, że istnieją rozbieżności stanu ewidencyjnego ze stanem faktycznym w terenie co do zasięgu użytków. Zaznaczył, że między nasadzeniami istnieje w terenie wyraźna granica, gdyż las stary to 10-letnia sosna, a las w ramach programu [...] to 4-letnia brzoza i olcha. W aktach sprawy znajduje się plan zalesienia gruntu rolnego wsi P. D. z dnia [...] lipca 2005r., zatwierdzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa K., a odbiór tego planu potwierdził osobiście T. F. W części II ww. planu pt.: "Opis gruntów planowanych do zalesienia" wynika, że na działce nr 605/5 zaplanowano do zalesienia 0.40ha, gdyż na pozostałej powierzchni rósł już las. Natomiast na działce nr 607 zaplanowano do zalesienia 0,37 ha, gdyż pow. 0,50 ha jest lasem. Plan zalesienia, w którym były szczegółowe wymienione użytki i ich powierzchnia objęta zalesieniem został przyjęty przez właściciela nieruchomości bez jakichkolwiek uwag w zakresie nieprawidłowego oznaczenia w ewidencji gruntów powierzchni i granic użytków. Kwestie te zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o lasach wynika, że do zalesienia są przeznaczone grunty, które dla produkcji rolnej nie mają większej wartości, ale zalesienie dotyczy gruntów rolnych nie można natomiast zalesić gruntów oznaczonych w ewidencji jako las, gdyż formą zwiększenia zasobów leśnych w istniejącym lesie jest podwyższenie produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzania lasu. Jeżeli w terenie, tak jak twierdzi skarżący można oddzielić stary las od nowego, ale w obrębie użytku oznaczonego w ewidencji jako las nie miało to wpływu na wynik sprawy, dlatego argumenty organów obydwu instancji znajdują potwierdzenie w zastosowanych przepisach prawa materialnego. Rację ma też organ wyjaśniając, że dla oceny udatności upraw należało uwzględnić wyniki oceny przeprowadzonej w czwartym lub piątym roku od zalesienia. Tym wymogom czasowym odpowiada protokół Nadleśniczego K. z dnia [...] lipca 2010r. nazwany aneksem do protokołu z dnia [...] lipca 2009r., sporządzony w czwartym roku od zalesienia. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącego o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z rażącym naruszeniem przepisów. Bez wpływu na wynik sprawy jest opóźnienie w pomiarach na gruncie i brak adnotacji o przyczynie podpisania protokołu przez pełnomocnika skarżącego. Stwierdzenie, ze strona postępowania odmawia podpisu nie niweczy mocy dowodowej protokołu, który jako środek dowodowy podlega swobodnej ocenie dowodów przez organ orzekający. Pomiary nieruchomości, jak zauważył skarżący przeprowadzono przy udziale geodety oraz klasyfikatora gleb, a wykaz zmian danych w ewidencyjnych dla działki nr 605/5 i 607 położonych w P. D. sporządził uprawniony geodeta (karta akt admin. I inst. nr 13). Dane zawarte w ewidencji gruntów dotyczące powierzchni, rodzaju użytku i charakterystyki nieruchomości na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) są wiążące między innymi dla ewidencji gospodarstw rolnych, dlatego organy orzekające były związane planem zalesienia nieruchomości oraz danymi z ewidencji gruntów. Rolą postępowania wyjaśniającego jest istotnie ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, ale wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozbawia to strony, która zamierza zwalczyć ustalenia organu, od przedłożenia własnych środków dowodowych, w tym przypadku kontroperatu. Z takiej możliwości skarżący nie skorzystał. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu wyjaśniającym nie musi być aprobowany przez skarżącego, gdyż organ dążąc do dokładnego ustalenia stanu faktycznego kieruje się zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły tej zasadzie oraz zgłoszonym w skardze naruszeniom przepisów procesowych i prawa materialnego, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny nietrafny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja zawiera zarówno stan faktyczny jak i stan prawny. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.