II SA/Rz 290/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] do wyroku z dnia 10 maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, nr 80 poz. 717) po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...].07.2004 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy działki nr 1678, położonej w J. przy ul. K., dla inwestycji pod nazwą "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podano, że A. F. domagał się ustalenia warunków zabudowy nieruchomości położonej w J. a stanowiącej dz. nr 1678 obr. 4, dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne. Burmistrz Miasta dokonał w sprawie analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. W ustaleniach stwierdzono, że zaproponowane przedsięwzięcie jest spójne z kierunkami przyjętymi w Studium. Projekt decyzji sporządził A. O. - uprawniony architekt. Na terenie Miasta, obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina Miejska posiada uchwalone: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...].04.2001 r., nr [...]). Działka jest zlokalizowana w obszarze Studium i oznaczona symbolem "MS-1" - "rozwijanie funkcji mieszkaniowej z zabudową mieszaną - o wysokiej , średniej i niskiej intensywności o charakterze miejskim oraz funkcji usługowej, w tym istniejących usług ogólnomiejskich ze szczególnym uwzględnieniem specjalistycznego szpitala psychiatrycznego". Z zalegającej w aktach sprawy mapy zasadniczej oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, działka jest zabudowana i wyposażona w media. Budynek nie jest położony w strefie konserwatorskiej, planowane przedsięwzięcie nie należy do inwestycji wymagających przeprowadzania postępowania oddziaływania na środowisko. Zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy pozytywnie zaopiniowali: Starosta w zakresie ochrony gruntów (postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2004 r.), Zarząd Województwa w zakresie zgodności z ustaleniami Strategii Rozwoju Województwa (postanowienie nr [...] z dnia [...].07.2004 r.), Zarząd Powiatu (postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2004 r.) oraz Wojewoda w zakresie kolizji z zadaniami rządowymi (postanowienie nr [...] z dnia [...].05.2004 r). W oparciu o wskazane wyżej ustalenia Burmistrz decyzją z dnia [...].07. 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu podał, iż zaproponowane przedsięwzięcie spełnia wymogi ustawowe a w toku postępowania zostało pozytywnie zaopiniowane przez kompetentne organy. Decyzja zawiera załącznik graficzny. W odwołaniu od tej decyzji T. P. zarzuciła, że istnieją wątpliwości co do stanu prawnego działki nr 1678 i wyraziła także obawy co do stabilności jej budynku. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717). Na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: * co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; * teren ma dostęp do drogi publicznej; * istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; * teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; * decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych - w tym przede wszystkim stanowisk organów opiniujących - wynika, iż wnioskowana inwestycja spełnia powyższe wymogi. Zaproponowane przedsięwzięcie jest bezspornie spójne z kierunkami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie narusza zasad ochrony konserwatorskiej. Warunki wynikające z przepisów odrębnych były przedmiotem oceny organów uzgadniających. Kwestie własnościowe, podnoszone przez skarżącą nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia na tym etapie postępowania. W oparciu o przepis art. 63 ust. 2 ustawy - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Takie określenie brzmienia tego przepisu powoduje, iż wszelkie dywagacje na temat naruszenia prawa własności są pozbawione podstaw prawnych. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia wnioskodawcy do rozpoczęcia planowanej budowy. Jest ona niejako jej "zapowiedzią" i określa jedynie warunki jakie inwestor musi spełnić by ubiegać się o pozwolenie budowlane. Organ I instancji zastrzegł, iż "wnioskowana inwestycja nie może być źródłem uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne,; zanieczyszczenie wody, powietrze czy gleby". Określenie np. usytuowania obiektu budowlanego, czy innych szczegółów architektoniczno-technicznych, w tym także kwestii immisyjnych, (w przedmiotowej sprawie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jest częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Granice nieruchomości stron były przedmiotem odrębnego postępowania. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła T. P. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podała, że działka nr 1678 stanowi również jej własność. Inwestor zamierzając dokonać nadbudowy nad istniejącym budynkiem mieszkalnym posługuje się "nieuporządkowaną" ewidencją gruntów. Stan wykazany w ewidencji gruntów jest niezgodny z aktem notarialnym z 1958 r., co prowadzi do nieporozumień sąsiedzkich. Decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...].07.2004 r. ustala warunki zabudowy o konstrukcji murowanej, krytej blachodachówką lub blachą co stanowić może zagrożenie dla stabilności budynku skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Artykuły 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9 poz. 26 z 1980 r. z późn. zm.) nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Postępowanie dotyczące sposobu zagospodarowania działki może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretyzuje sposób wykonywania własności w sprawie indywidualnej, dlatego to właściciel nieruchomości z reguły (niemal zawsze) jest uprawniony do występowania w sprawie w charakterze strony na podstawie art. 28 kpa. Taki kierunek wykładni jest; prezentowany w orzecznictwie sądowym nie tylko na tle art. 28 kpa, lecz także w identycznych sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego. Podobnie wygląda sytuacji procesowa właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości . Zasada udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie jest wolna od wyjątków. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zawsze będzie określała zabudowę. Może się ona ograniczyć do zmiany zagospodarowania terenu bez jego zabudowy, również nie każda budowa będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, do przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy koniecznym jest badanie zachodzenia przesłanek z art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie zamierzona inwestycja ma być realizowana na działce nr 1678 położonej w J. Z załączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 1678 stanowiąca współwłasność S. F., A. F. i M. F. sąsiaduje z następującymi działkami: * nr 1682 stanowiącej współwłasność J. S. i Z. S., * nr 1680 stanowiącej współwłasność W. H., I. H. M. S. i S. S., nr 2334 stanowiącej własność A. P., * nr 1677 stanowiącej własność T. S., * nr 1693/34 stanowiącej własność Gminy Miejskiej w użytkowaniu wieczystym A. K., * nr 1693/36 stanowiącej własność Gminy Miejskiej w użytkowaniu wieczystym G. B., J. B. i K. B., * nr 1693/38 stanowiącej własność Gminy Miejskiej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] w R., * nr 1693/40 stanowiącej współwłasność J. i M. W., * nr 1693/15 stanowiącej współwłasność J. i K. L., * nr 1679 stanowiącej współwłasność T. P. oraz H. i M. P. W postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji nie wzięli udziału właściciele działki nr 1680 W. H., I. H., M. S. i S. S. Organ II instancji skierował natomiast swoją decyzję między innymi do E. i A. O., T. Z. i S. W. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy w żaden sposób nie wynika, dlaczego tym osobom przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek materiału, który pozwoliłby na przyjęcie , że właściciele działki nr 1680 sąsiadującej z działką, której dotyczy planowana inwestycja, nie spełniają przesłanek określonych w art. 28 kpa, dających im uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony. Również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w tej materii. Brak uczestnictwa strony, bez jej winy w postępowaniu może być przyczyną jego wznowienie, dlatego decyzje muszą zostać uchylone. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa (brak udziału strony w postępowaniu) nie pozwala Sądowi na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą krąg osób, które w oparciu o przepis art. 28 kpa występować muszą w sprawie w charakterze strony używając nazwisk stron w sposób precyzyjny. T. Z. z decyzji organu II instancji jest prawdopodobnie T. D., a J. i Z. K. z decyzji SKO najprawdopodobniej nazywają się S. (tak przynajmniej wynika ze znajdującego się w aktach organu I instancji wykazu właścicieli i władających). Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.