II SA/Rz 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. Nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane 8 lipca 2009 r. wnioskiem L. N. prowadzącej działalność gospodarczą pn. A. L.N. o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 988 relacji B. – W. w km 22+365 strona lewa, obręb ewidencyjny [...], działka ewidencyjna nr 428. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie wnioskującej pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. K. wskazując, że pozwolenie na budowę nie powinno być wydane, gdyż "postanowienie SKO z dnia [...].10.2008 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie ZDW z dnia [...].07.2008 r. Nr [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy pn. przebudowa istniejącego zjazdu na zjazd publiczny w miejscowości K. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21.05.2009 r. sygn. akt II SA/Rz 125/09". Odwołująca podniosła ponadto, że budowa zjazdu publicznego przy zabudowie mieszkaniowej, różnicy wysokości między drogą wojewódzką a działką inwestora oraz przy łuku drogi i jej nachyleniu w przeciwnym kierunku będzie stanowiła zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego oraz uciążliwość dla okolicznych zabudowań mieszkalnych. W trakcie prowadzenia przez Wojewodę jako organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, inwestor pismem złożonym w dniu 27 stycznia 2010 r. w kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego zwrócił się o wycofanie swojego wniosku wskazując jako powód rezygnacji z ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji zmianę swoich planów. Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w/z z art. 105 § 1 Kpa opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowanym, w przypadku wycofania żądania staje się ono bezprzedmiotowe, co obliguje organ do jego umorzenia. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na w/w decyzję Wojewody (określoną w niej jako postanowienie) wystąpiła K. K., wskazując jako powód jej zaskarżenia to, że Wojewoda nie rozpatrzył merytorycznie jej odwołania od decyzji Starosty, tylko umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentując, że stosownie do art. 105 § 1 Kpa w sprawie zaszły podstawy do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ocenianej na dzień wydania tych decyzji. Na podstawie zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zagadnieniem podstawowym niezbędnym do ustalenia legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. jest ustalenie, czy organ ten miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kpa decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania tego organu. Zgodnie z w/w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję w całości - umarza postępowanie pierwszej instancji. Istota tego rodzaju rozstrzygnięcia polega zatem na tym, że organ odwoławczy wydając taką decyzję nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Umorzenie postępowania administracyjnego definiuje art. 105 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu tego przepisu występuje wtedy, gdy: - brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź - nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko - nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie C.H. Beck, Warszawa 1998 r., s. 664/. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia więc wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 451/09 - LEX nr 532454). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania niekwestionowany jest fakt, że organ I instancji, tj. Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], działając na wniosek L. N. prowadzącej działalność gospodarczą pn. A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na budowę w zakresie objętym złożonym przez nią wnioskiem. Nie budzi też wątpliwości, że w trakcie postępowania odwoławczego od tej decyzji, zainicjowanego przez K. K., inwestor wycofał swój wniosek wskazując, że rezygnuje z wydania pozwolenia z uwagi na zmianę swoich planów związanych z tą budową. W ocenie Sądu tego rodzaju ustalenia pozwalają na stwierdzenie ,że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy (w tym odwołania wniesionego przez K. K.) i w takiej sytuacji umorzenie postępowania przez organ II instancji jest całkowicie zasadne. Słusznie Wojewoda zauważył, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się wyłącznie na wniosek strony (inwestora). Brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza tym samym o jego bezprzedmiotowości. Równoznaczne z brakiem takiego żądania jest cofnięcie wniosku, które w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę - bez względu na przyczyny cofnięcia - nie uprawnia organu do dalszego prowadzenia postępowania z urzędu i obliguje go do jego umorzenia (w tym kontekście pozbawiony znaczenia jest moment cofnięcia wniosku). To, że w niniejszej sprawie nastąpiło to na etapie postępowania odwoławczego wywołuje ten skutek, że argumenty odwołania przestają mieć jakiekolwiek znaczenie; organ odwoławczy nie jest władny do ich merytorycznego rozpatrzenia, a dalszy tok postępowania zdeterminowany jest złożonym wnioskiem, mającym znaczenie priorytetowe. W świetle powyższego zawarty w skardze zarzut K. K. względem decyzji Wojewody, że przy jej wydawaniu nie rozpatrzył merytorycznie jej odwołania od decyzji Starosty nie może być uwzględniony jako pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia w sprawie. W oparciu o zalegający w sprawie materiał dowodowy Sąd zatem stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja Wojewody odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.