II SA/Rz 292/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwa "A." w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania Towarzystwa "A." w S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks posterowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej jako k.p.a., art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 46 ust. 2 pkt 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Oba rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie sprawy. Towarzystwo "A." powstało w 1889 roku i prowadziło działalność statutową do 1939 roku. Uchwałą z dnia 19 listopada 1896 roku Rada Miejska podarowała Towarzystwu część ogrodu publicznego / parcela nr 25/8 o powierzchni 1810 m2 / pod sokolnię i boisko. Towarzystwo wprowadziło się do własnego budynku w 1900 roku. Kolejną uchwałą z 31 marca 1925 roku Rada Miejska darowała Towarzystwu nieruchomość stanowiącą część parceli nr 25/2 o powierzchni 2.385 m2 z przeznaczeniem na boisko, które zostało oddane do użytku w 1929 roku. Po drugiej wojnie światowej, Zarząd Tymczasowy Towarzystwa , wybrany w dniu 1 września 1945 roku zwrócił się do Zarządu Miasta o zwrócenie budynku zabranego w okresie wojny. 14 grudnia 1945 roku Miejska Rada Narodowa uchwaliła oddanie budynku Towarzystwu "A." jednak próba reaktywacji Towarzystwa i wznowienia działalności statutowej nie powiodła się, bowiem decyzją Wojewody z dnia [...] marca 1946 roku [...] odmówiono ponownej rejestracji Towarzystwa. Likwidacja Towarzystwa nastąpiła decyzją Wojewody dnia [...] marca 1949 roku nr [...], a majątek Towarzystwa przekazany został na Gminę. Przedwojenni członkowie reaktywowali w dniu 11 lipca 2004 roku Towarzystwo, które w dniu 25 maja 2005 roku zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]. Decyzją MSWiA [...] z [...] marca 2004 roku stwierdzono nieważność decyzji [...] marca 1946 roku. Natomiast decyzją MSWiA nr [...] z [...] listopada 2006 roku / utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z [...] lutego 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] marca 1949 roku. Skarga Gminy Miasta [...] na decyzję nr [...] z [...] lutego 2007 roku została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 roku sygn. IV SA/Wa 712/07. We wniosku z dnia 27 października 2008r. Towarzystwo "A." w S. zwróciło się do Starosty o wykazanie go w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. obrębu Ś. jako właściciela działek oznaczonych numerami 542 i 543. W motywach wniosku podniesiono, że Towarzystwo jest następcą prawnym organizacji utworzonej w 1889r., która na podstawie umowy darowizny z dnia 21 sierpnia 1899r. uzyskała nieruchomość oznaczoną jako parcelę nr 25/8 o powierzchni 1810 m.kw objętą wykazem hipotecznym Lwh [...] a odpowiadającą obecnym działkom nr 542 i 543. Domagając się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wnioskodawca wskazał na następujące okoliczności : Wojewoda decyzją : nr [...] z [...] września 1992 roku stwierdził, że Gmina nabyła z mocy prawa ,nieodpłatnie, własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka budowlana zabudowana budynkiem murowanym "K." nr [...] o pow. 1285 m2. Nowy stan ewidencyjny został w dniu 25 listopada 1992 roku uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów , a zmiana polegała na wykreśleniu działki z jednostki rejestrowej nr 3047 / gdzie władającym był Skarb Państwa – Urząd Miejski w S. / i przeniesieniu jej do jednostki rejestrowej nr 3734, w której jako właściciel figurowało Mienie Komunalne Miasta S. Dla działki została założona księga wieczysta Kw nr [...]. Następnie na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] września 1996 roku [...] zatwierdzającej zmodernizowany operat ewidencji , działka 1122/1 zmieniła oznaczenie na działkę 543 o pow. 0,1438 ha. Zmiany zostały uwidocznione w dziale I księgi wieczystej Nr [...] . Wojewoda decyzją [...] z [...] kwietnia 1997r. stwierdził nabycie nieodpłatnie z mocy prawa na własność przez Gminę Miasta S. działki oznaczonej jako działka 542 o powierzchni 0,0313 ha, a nowy stan ewidencyjny został zarejestrowany pod zmianą nr [...], która polegała na wykreśleniu z jednostki rej. Nr 312 / gdzie władającym był Skarb Państwa – Urząd Miejski w S./ do jednostki rej. Nr 354, gdzie jako właściciel wpisana jest Gmina Miasta S. Ten stan prawny został uwidoczniony w księdze wieczystej Kw [...]. W 2006 roku dokonano kolejnej zmiany dotyczącej działki 542 polegającej na odłączeniu jej z Kw Nr [...] do Kw [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził następnie nieważność decyzji Wojewody z [...] września 1992 roku decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr sprawy [...] /działka 543 / oraz decyzji Wojewody z [...] kwietnia 1997 roku decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r, nr sprawy [...]/ działka 542 / Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych powoduje , zdaniem wnioskodawcy , że wniosek o przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem unieważnionych aktów jest zasadny. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Starosta odmówił wprowadzenia powyższych zmian wskazując, że organ ewidencyjny nie może rozstrzygać w kwestii prawa własności, a jedynie rejestrować stan prawny w oparciu o aktualne dokumenty. Akty notarialne z 21 sierpnia 1899 r. i 31 maja 1927 r. potwierdzają nabycie na rzecz Towarzystwa "A." parceli gruntowej 25/8, dla której założono wykaz hipoteczny lwh [...], który zaginął w czasie działań wojennych. Starosta wykluczył - z uwagi na znaczny upływ czasu (ponad 100 lat) - jednoznaczne stwierdzenie, że stan prawny w powyższym przedmiocie nie uległ zmianom. Brak jest tym samym podstaw do wykazania działek nr 542 i 543 na rzecz Towarzystwa. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na możliwość wystąpienia do sądu powszechnego z żądaniem uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odwołaniu od wskazanej decyzji Starosty Towarzystwo "A." podniosło, że działki nr 542 i 543 stanowiły niegdyś jego własność, po czym zostały mu odebrane, co nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W związku jednakże z usunięciem z obrotu prawnego bezprawnych decyzji w trybie postępowania administracyjnego, zasadnym jest – w ocenie Towarzystwa – przywrócenie w ewidencji gruntów poprzedniego stanu prawnego a więc wykazanie przedmiotowych działek na rzecz Towarzystwa, co winno nastąpić również w trybie administracyjnym. Uznając odwołanie za pozbawione podstaw prawnych organ odwoławczy, w decyzji wskazanej na wstępie stwierdził, iż wypis z rejestru gruntów miasta S. obręb Ś. dotyczący działki nr 542 i nr 543 wskazuje, że stanowią one własność Gminy Miasta S. Wpisy tej treści wprowadzone zostały na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 1997r. (znak:[...]) oraz z dnia [...] września 1992r. (znak:[...]) stwierdzających nabycie z mocy prawa przez Miasto S. własności tych nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych decyzji na skutek rozstrzygnięć Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008r. (znak: [...] i znak:[...]) powoduje skutek prawny polegający na przywróceniu stanu poprzedniego, tj. obowiązującego przed wydaniem aktu administracyjnego, którego nieważność została stwierdzona. Wedle zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji komunalizacyjnych z 1992r. i 1997r. w operacie ewidencji gruntów miasta S. działki nr 542 i 543 wykazane były we władaniu Urzędu Miejskiego w S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał się na zapisy § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 oraz § 46 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2001r. wskazujące na konieczność utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu następuje zatem przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Organ zwrócił uwagę, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości a jedynie potwierdzają już zaistniały tego rodzaju stan. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może zatem rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Sprawy dotyczące prawa własności podlegają bowiem przepisom ustawy Kodeks cywilny i należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Po przeanalizowaniu całości dokumentów źródłowych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w S. oraz dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę i sporządzonych dla potrzeb Sądu Rejonowego w S. Wydział Ksiąg Wieczystych organ odwoławczy stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do wykazania w operacie ewidencyjnym miasta S. obręb Ś. Towarzystwa "A." w S. jako właściciela działek nr 542 i 543. Organ podkreślił, że nie można dokonywać zmian na podstawie orzeczeń sprzed kilkudziesięciu lat, bowiem w tym czasie mogły zajść różne zdarzenia prawne skutkujące kolejnymi tytułami własności odnośnie tych nieruchomości. Żądając zatem wykazania w operacie ewidencyjnym określonego prawa własności Towarzystwo winno, w ocenie organu, nabyć to prawo zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i przedłożyć aktualny dokument uzasadniający wykazanie w ewidencji gruntów i budynków miasta S. działek nr 542 i 543 na swoją rzecz. Towarzystwo "A." w S. zaskarżyło decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie jej, jak też poprzedzającej ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2008r. jako wydanych z naruszeniem: - § 12 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, - ar. 7 i art. 8 k.p.a., - art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem wnoszącego skargę, w sytuacji gdy władza publiczna pozbawiła go w trybie administracyjnym mienia, po czym doszło do uchylenia błędnych rozstrzygnięć w tym zakresie, to pouczanie strony poszkodowanej, aby swoich praw dochodziła przed sądem powszechnym jest całkowicie bezpodstawne i świadczy o nieuzasadnionej zwłoce w realizacji słusznego wniosku o wykazanie stosownych zmian oraz narażaniu na nieuzasadnione ponoszenie kosztów postępowania przed sądem powszechnym. Organy nie wskazały, w ocenie strony skarżącej, na rzeczywiste podstawy do twierdzenia, że istnieją wątpliwości co do prawa Towarzystwa do przedmiotowych działek. Uchylanie się zatem w tych warunkach od dokonania żądanej czynności uznać należy za rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia z 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez stronę w formie aktu notarialnego dotyczącego przeniesienia prawa własności oraz prawomocnych decyzji administracyjnych przywracających stan zgodny z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta S. dotyczące działek nr 542 oraz nr 543 mogą zostać ewentualnie dokonane po przedłożeniu aktualnego dokumentu w przedmiocie prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2008 roku w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków . Strona skarżąca domaga się dokonania zmian w ewidencji gruntów polegających na wykazaniu w operacie ewidencyjnym Miasta S. działek nr 542 i 543 na rzecz Towarzystwa "A.". Odmawiając wprowadzenia zmian organy ewidencyjne przyznały , że decyzjami [...] i [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnych z dnia [...] września 1992 [...] oraz z dnia [...] kwietnia 1997 roku [...], które stanowiły podstawę nabycia z mocy prawa przez Miasto S. nieruchomości oznaczonych jako działki 542 i 543. Stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji spowodowało przywrócenie stanu poprzedniego , który obowiązywał przed ich wydaniem, a akta sprawy wskazują, że wnioskowane grunty , przed wydaniem tych decyzji stanowiły mienie komunalne, co ujawnione zostało zarówno w aktualnie prowadzonych dla tych działek księgach wieczystych , jak i w rejestrze gruntów obrębu S. Tym samym , w ocenie organów, brak jest podstaw do wykazania w ewidencji, strony skarżącej jako właściciela tych nieruchomości. Zasady ewidencji, oraz sposób dokonywania w niej zmian reguluje ustawa z 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne / Dz. U. Nr 240 poz. 2027 z 2005 r. ze zm./zwana dalej ustawą oraz akty wykonawcze do niej, w szczególności Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków / Dz. U. Nr 38 poz. 454 /. Ewidencja ta jest zbiorem informacji i obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dotyczące właścicieli nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Takie stanowisko reprezentował Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie / wyroki: II.SA 1155/92, II.SA 725/97 ,II.SA 1094/98, II SA 914/98, II.SA 566/99, II.SA 862/00 /. Podstawę prawną wpisów w ewidencji gruntów stanowią przepisy art. 20 ust.1 i 2 i art. 22 ust.1 ustawy, zgodnie z którymi aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być – prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, by dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu czy budynku .Drogą żądania wprowadzenia zmian nie można dochodzić swoich praw do nieruchomości. W myśl art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece / tj. Dz. U. Nr 124 poz. 1361 z 2001 r. ze zm./ domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym ,a zgodnie z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych ustanowionej w art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Jak wskazano wyżej , w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości przed ich komunalizacją w 1992 i 1997 roku , jako władający ujawniony jest Urząd Miejski w S. W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia , może żądać usunięcia niezgodności / art. 10 ust.1ustawy o księgach wieczystych i hipotece/. Sąd podziela stanowisko organów, że strona skarżąca może wystąpić na tej podstawie do Sądu Rejonowego w S. o uzgodnienie treści wpisu w dziale II ksiąg wieczystych Kw Nr [...] i [...]. Po uzyskaniu orzeczenia tego Sądu , organy ewidencyjne wykażą w ewidencji gruntów i budynków miasta S. działek 542 i 543 na rzecz Towarzystwa "A." w oparciu o aktualne dokumenty stwierdzające prawo własności do działek. Wskazując na powyższe Sąd skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.