II SA/Rz 292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. H. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].02.2010 r. nr [...] uchylające w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz utrzymujące w dalszym zakresie w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rz. (PINB w Rz.) z [...].12.2009 r. nr [...] nakazujące skarżącej i innym osobom przedłożenie w terminie do 31.01.2010 r. ekspertyzy technicznej, określającej stan techniczny budynku mieszkalnego położonego w Rz. przy ul. Cz. 1 na działce nr 465 w obr. 207 wraz z podaniem sposobu doprowadzenia budynku do stanu prawidłowego. Postępowanie w tej sprawie zostało podjęte w związku z pożarem, jaki miał miejsce w budynku przy ul. Cz. 1 w Rz.. Protokół z czynności sprawdzających stan budynku sporządziła A. P. – ekspert PINB w Rz.. Współwłaścicielka budynku M. B. przedłożyła opinię dotyczącą stanu technicznego tego budynku sporządzoną przez mgr inż. A. Ż.. Postanowieniem z 2.12.2009 r. PINB w Rz. nakazał M. B., Z. . B. K. i D. K., współwłaścicielom nieruchomości według danych z ewidencji gruntów, przedłożenie w terminie do 31.01.2010 r. ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego położonego w Rz. przy ul. Cz. 1 na działce nr 1465 w obr. 207 wraz z podaniem sposobu doprowadzenia budynku do stanu prawidłowego. Zaznaczono, iż ekspertyza winna zostać sporządzona przez osobę uprawnioną. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na dyspozycję art. 123 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 81c ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb). W uzasadnieniu przywołano ustalenia zawarte w protokole oględzin budynku i wywiedziono, że w ich świetle stan techniczny budynku budzi wątpliwości. Przytoczono treść art. 81c ust. 2 Upb oraz wskazano, że koszt ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do jej przedłożenia. Decyzją z [...].12.2009 r. nakazano współwłaścicielom powyższego obiektu wykonanie doraźnych zabezpieczeń budynku mieszkalnego, określając sposób ich wykonania, w terminie do 16.12.2009 r. oraz przedłożenie oświadczenia osoby z uprawnieniami, która określić miałaby, czy zostały one wykonane zgodnie z nakazem. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła w terminie Z. H. domagając się jego uchylenia w części odnośnie do jej osoby. Żaląca się zarzuciła naruszenie dyspozycji art. 61 Upb, art. 7, 61 § 4, 77 § 1 k.p.a. W jego motywach Z. H. przytaczając stanowiska prezentowane w judykaturze wywodzi, że zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa (art. 61 § 4 k.p.a.), poprzez brak jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Żaląca się naprowadziła dalej, że przedmiotowy budynek został podzielony do użytkowania quod usum, co winien ustalić organ w toku postępowania dowodowego. Toczyć się ma postępowanie o zniesienie współwłasności przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie do sygn. I Ns 559/06. Z. H. nie użytkuje budynku, jest osobą w podeszłym wieku, mieszka kilkaset kilometrów od Rz., zatem nie ją winien obciążać obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej. Z. H. wniosła także odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc w nim podobne argumenty, jak w zażaleniu. W toku postępowania do organu I instancji wpłynęło oświadczenie mgr inż. A. Ż. o prawidłowości doraźnych zabezpieczeń budynku. Decyzją z [...].01.2010 r. [...]. WINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Rozpoznając zażalenie Z. H. WINB uchylił postanowienie organu I instancji odnośnie do terminu przedłożenia ekspertyzy i w tym zakresie ustalił ten termin na 31.03.2010 r., w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy. W podstawie prawnej swego postanowienia organ II instancji powołał się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Upb. Zrekapitulowano stan sprawy, przytaczając brzmienie powołanego przepisu prawa materialnego. Wskazano, że w wyniku pożaru uległy zniszczeniu elementy konstrukcyjne budynku decydujące o jego stateczności, co uzasadnia wątpliwości odnośnie stanu technicznego budynku. Nagła przyczyny tego zdarzenia uzasadniała niezwłoczne wydanie inkryminowanego postanowienia mającego walor dowodowy. Zreformowanie postanowienia w części dotyczącej terminu uzasadnione było trwaniem postępowania instancyjnego. Organ zażaleniowy uznał ponadto, że prawidłowo adresatami zaskarżonego postanowienia uczyniono wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem dotkniętym pożarem, przy czym zaznaczono, iż nie przesądza to, kto faktycznie poniesie koszty sporządzenia ekspertyzy, w ocenie organu te kwestie mogą współwłaściciele rozstrzygać między sobą. Brak zawiadomienia w trybie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania organ II instancji tłumaczył specyfiką sprawy, koniecznością podjęcia nagłej czynności z racji grożącego niebezpieczeństwa dobrom takim jak życie, zdrowie ludzkie i mienie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z. H., zarzucając naruszenie art. 61 Upb w zw. z art. 81c ust. 2 Upb, naruszenie art. 6-9, 11, 61 § 4 i 77 k.p.a, wniosła o uchylenie obu postanowień w części odnoszących się do niej, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuca, iż organ II instancji pominął jej argumentację prezentowaną w zażaleniu, że nakaz realizacji obowiązku winien spoczywać na tych tylko współwłaścicielach, którzy użytkują nieruchomość z wyłączeniem innych współwłaścicieli. Z. H. nie użytkuje budynku od kilkudziesięciu lat, organ "bezmyślnie" zinterpretował przepis art. 81c ust. 2 Upb, zmuszając skarżącą do rzeczy niemożliwej do wykonania – skarżąca nie dysponuje kluczami do domu, nie mogłaby umożliwić ekspertowi wstęp do budynku. Przywołując orzeczenia sądowe, w tym także odnoszące się do art. 61 Upb, Z. H. wywodzi, że organy mogłyby dokonać wyboru adresata obowiązku, winny także uwzględnić jej sytuację osobistą (wiek, zamieszkiwanie z dala od obiektu budowlanego). Zastosowany przepis prawa materialnego winien także być stosowany wyjątkowo, tego typu orzeczenie winno zostać poprzedzone w ogóle niewątpliwym ustaleniem organu, że sporządzenie ekspertyzy jest konieczne. Skarżąca zarzuciła brak powiadomienia jej o wszczęciu postępowania, w każdym bądź razie brak uzasadnienia odstępstwa od tego obowiązku procesowego, a także brak podjęcia czynności dowodowych, pominięcie dowodu z akt toczącego się postępowania sądowego o zniesienie współwłasności. W ocenie skarżącej faktycznie użytkujący nieruchomość współwłaściciele są zarządcami tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca w replice zarzuciła, iż organ nie polemizuje z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie daje podstaw do przyjęcia, aby zaistniały w sprawie wyeksponowane powyżej przyczyny, mające prowadzić do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest współwłaścicielką budynku przy ul. Cz. 1 w Rz. ( w ½ części). To, że toczy się postępowanie o zniesienie tej współwłasności nie oznacza, że dla wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Upb organ nadzoru budowlanego zobowiązany był oczekiwać na rozstrzygnięcie sprawy zniesienia współwłasności. W ocenie Sądu także argument dotyczący osobistej sytuacji strony skarżącej (zdrowotnej, związanej z miejscem zamieszkania oddalonym od Rz.) nie mógł zdecydować o nielegalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w aspekcie adresatów nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zgodnie z art. 81c ust. 1 Upb "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym". Z kolei ust. 2 cyt. przepisu stanowi, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Postanowienie wydane w trybie powyższym jest zaskarżalne zażaleniowo (art. 81c ust. 3 Upb). Pod pojęciem właściciela niewątpliwie rozumieć należy także współwłaściciela. Zgodnie z art. 195 kodeksu cywilnego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Sam fakt braku zamieszkiwania przez skarżącą w przedmiotowym budynku, faktyczne użytkowanie go przez innych współwłaścicieli, nie powoduje, że Z. H., jako aktualny współwłaściciel budynku, nie może być adresatem postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Upb. Gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącej, to w przypadku obiektu budowlanego, w którym właściciel (współwłaściciel) nie zamieszkuje i nie użytkuje tego obiektu, nie można by w ogóle zastosować cyt. przepisu. Przytaczane przez skarżącą stanowiska judykatury, z których wywodzi wniosek o zasadności przeciwnego stanowiska w tym aspekcie, niezależnie od tego, że orzeczenia sądów wiążą w konkretnej sprawie, Sąd w tym składzie nie podziela. Można wszak zacytować i wskazać, że w orzecznictwie prezentowane były poglądy zbieżne ze stanowiskiem składu orzekającego w niniejszej sprawie (por. np. wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 537/08 z 30.10.2008 r., LEX nr 518765, w którym stwierdzono m.in., że "w przypadku występowania współwłasności obiektu budowlanego lub tej jego części, która stanowi część wspólną obiektu - obowiązek przedstawienia ekspertyzy ciąży na wszystkich współwłaścicielach obiektu. Oznacza to, że organ administracji prawidłowo nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy na współwłaścicieli budynku, którzy jednocześnie są właścicielami odrębnych lokali mieszkalnych, dla których ustanowiono, jako części wspólne tych lokali, przewody kominowe, a w nich dodatkowe przewody odprowadzające do kominków. Ewentualny spór, co do sposobu rozliczenia kosztów ekspertyzy między współwłaścicielami budynku, może być poddany ocenie właściwego sądu powszechnego w procesie cywilnym"). Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, aby w sprawie występował podział quod usum budynku przy ul. Cz. 1, podobnie ocenić należy kwestię istnienia zarządcy tego budynku. Zdaniem Sądu użycie w art. 81c ust. 1 Upb pojęcia "zarządcy" oznacza istnienie zarządu nie w sensie wyłącznie faktycznym, ale prawnym. Cytowane w tym aspekcie przez skarżącą wywody zawarte w wyroku NSA II OSK 214/07 z 13.03.2008 r. nie tylko osłabiają, ale w ocenie składu orzekającego wręcz wzmacniają pogląd tu prezentowany. Sama skarżąca wywodzi wszak, że pozostali współwłaściciele uzurpują sobie prawo do użytkowania całości nieruchomości, zatem nie istnieje umowa, na podstawie której skarżąca powierzyłaby zarządzanie nieruchomością wraz z budynkiem wyznaczonemu zarządcy. Organ I instancji przeprowadził oględziny budynku, w którym doszło do pożaru, w wyniku którego zniszczone zostało pokrycie dachowe, nadpalone zostały również belki stropu. Działanie organu I instancji znajduje zatem uzasadnienie w dyspozycji art. 81c ust. 2 Upb, skoro zaistniały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku. Obawa przed potencjalną katastrofą uzasadniała działanie nagłe organu nadzoru budowlanego. Przyznać należy, iż organ I instancji nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania, Z. H. mogła w nim jednak uczestniczyć na etapie kontroli instancyjnej. Tego rodzaju naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji jest niewątpliwe, w ocenie Sądu jednak, uwzględniając przesłankę uchylenia postanowienia wyrażoną w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na jego treść. Zarzut skargi eksponujący niewykonalność nałożonego na skarżącą obowiązku w ocenie Sądu jest nietrafny, przypomnieć należy, że obowiązek ten ma charakter solidarny, każdy z pozostałych współwłaścicieli o ile wywiąże się z tego obowiązku, to uwolni w ten sposób od jego wykonania pozostałych współwłaścicieli. Przypomnieć także należy, że zgodnie z art. 83c ust. 4 Upb "W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia". Organ II instancji wadliwie skonstruował podstawę prawne swego rozstrzygnięcia, skoro powołał się jedynie na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dającą procesową podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego orzeczenia organu I instancji, a jednocześnie dokonał reformacji zaskarżonego zażaleniem postanowienia w części. Winien zatem powołać w podstawie prawnej dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak uchybienie nie miało, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Te okoliczności nakazały uznać Sądowi, że skarga jest nieuzasadniona, co w świetle art. 151 Ppsa prowadziło do jej oddalenia.