II SA/Rz 292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych -skargę oddala- II SA/Rz 292/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. Sp. z o. o. (dalej zwanej także spółką) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie robót budowlanych zgłoszonych w dniu 22 listopada 2010 r. polegających na - "Montaż antenowej konstrukcji wsporczej na istniejącym budynku", z uwagi na objęcie zgłoszeniem inwestora także robót, na które konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po dokonaniu przez A. sp. z o.o. zgłoszenia robót budowlanych mających polegać na montażu antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku przemysłowego zlokalizowanego w P. przy ul. W. - wniósł sprzeciw. Organ uznał, iż inwestor błędnie przyjął, że wymienione roboty zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy ich zakres prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego, stanowiącego całość techniczno-użytkową. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. Sp. z o.o. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej na istniejącym budynku. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 446/11 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sytuacji, kiedy upłynął trzydziestodniowy termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej jako p.b.), organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub o uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie robót budowlanych zgłoszonych w dniu 22 listopada 2010 r. polegających na - "Montaż antenowej konstrukcji wsporczej na istniejącym budynku", ponieważ inwestor dokonał błędnej kwalifikacji w/w robót budowlanych, jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu nie podzielił poglądu organu I instancji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że zamierzona inwestycja dotyczy realizacji budowli. Wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. W dalszej części Wojewoda wskazał, że analiza dokonanego zgłoszenia wykazała, że zgłoszone przez A. Sp. z o.o. roboty budowlane, wykraczają poza formułę "instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych", a przez to nie mogły podlegać zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 2 okt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3b p.b. Organ wskazał, że z "projektu montażu antenowej konstrukcji wsporczej o nazwie [...]." - dołączonego do zgłoszenia inwestora wynika, iż projektowana konstrukcja wsporcza (maszt antenowy) zostanie zakotwiczona do projektowanych bloków żelbetonowych (El.Fr) o wymiarach 28 cm x 48 cm (2 szt.) oraz o wym. 35 x 40 cm (4 szt). Projektowane bloki żelbetonowe będą zakotwione do zewnętrznych ścian konstrukcyjnych budynku oraz wieńców. Określone w projekcie roboty budowlane wskazują, że roboty objęte zgłoszeniem spółki polegają nie tylko na instalacji urządzenia – antenowej konstrukcji wsporczej na obiekcie budowlanym, ale również na zamiarze przebudowy części tego obiektu. Organ odwoławczy wskazując na art. 3 ust. 7a p.b. naprowadził, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wojewoda wyeksponował, że wykonywanie w/w bloków żelbetonowych jako nowych elementów konstrukcyjnych zmieni parametry techniczne przedmiotowego budynku, w związku z czym mamy w tym przypadku do czynienia z przebudową obiektu budowlanego. Ponieważ definicja przebudowy obiektu nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego realizacja robót budowlanych określonych w zgłoszeniu inwestora z dnia 19 listopada 2010 r. powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. W skardze na tę decyzję A. Sp. z o. o., wniosła o uchylenie w całości jej i poprzedzającej ją decyzji, stwierdzenie, że decyzje obydwu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka zarzuciła Wojewodzie naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego w tym: a) art. 3 pkt 7a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., poprzez jego zastosowanie i uznanie, ze prace planowane w ramach zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego stanowią przebudowę części budynku wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, b) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b p.b., poprzez jego niezastosowanie do całości prac objętych zgłoszeniem oraz 2) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w postaci: a) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., poprzez niedostateczne wyjaśnienie, w jaki sposób oraz w jakim zakresie w ocenie organu II instancji planowany sposób montażu instalacji na dachu budynku zmieni jego parametry techniczne w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., ani też jakie dokładnie parametry techniczne mają ulec zmianie, b) art. 11 i 12 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą Wojewoda uznał uprzednio za wadliwą w sposób wykluczający jej pozostawanie w obiegu prawnym oraz poprzez wydanie decyzji uzasadnionej merytorycznie w sposób identyczny jak poprzednia decyzja Wojewody, która została uchylona mocą wyroku WSA w Rzeszowie, - które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły Wojewodę do naruszenia przepisu: c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. oraz art. 15 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego sprzeciwu organu I instancji, przy jednoczesnej zmianie jego podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny pomiędzy stronami jest w zasadzie bezsporny. Przedmiotem sporu pozostaje okoliczność czy zgłoszone przez inwestora planowane do wykonania roboty obejmują swym zakresem takie, na które niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Na wstępie należy podkreślić, że na gruncie obowiązującej ustawy Prawo budowlane zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (wskazane przepisy określają wyjątki od powyższej zasady). Wyjątki od ustalonej reguły zawsze należy interpretować ściśle. Interpretacja rozszerzająca prowadzi bowiem do wypaczenia podstawowych zasad i idei, jakie przyświecały ustawodawcy przy stanowieniu prawa. W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w aspekcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bo stwierdzenie, że organ naruszył przepisy postępowania w taki sposób, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych Sądowi akt postępowania wynika, że zgłoszenie dotyczyło wykonania robót budowlanych polegających na montażu antenowej konstrukcji wsporczej o nazwie "[...]" o wysokości 17,3 m na części powierzchni dachu budynku przemysłowego zlokalizowanego w P. przy ul. W. na działce ewidencyjnej nr 1034/4. Z załączonego do wniosku opisu technicznego projektu montażu antenowej konstrukcji wsporczej wynika, że planowane roboty obejmują m.in. zakotwienie projektowanej pod urządzenia techniczne ramy stalowej poprzez warstwy poziomujące wykonane z zaprawy Ceresit CX-15 za pomocą kotew HV+HIS-N (8,8) – M16x170 firmy Hilti do projektowanych bloków żelbetowych. Projektowane bloki żelbetowe należy zakotwić w zewnętrznych ścianach konstrukcyjnych budynku oraz wieńców. W dalszej części opisu technicznego (str. 8) wskazano: "Po zmontowaniu elementów na ziemi, konstrukcja za pomocą dźwigu zostanie umieszczona na dachu budynku a tam zakotwiona i odpowiednio usztywniona za pomocą zastrzałów, które będą zakotwione do wcześniej przygotowanych podpór żelbetowych." Z opisu powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż planowane roboty obejmują również wykonanie i zakotwienie (a więc odpowiednie przytwierdzenie na stałe) na zewnętrznych ścianach konstrukcyjnych i wieńcach - bloków żelbetowych. Wykonanie takich robót w ramach zgłaszanego montażu antenowej konstrukcji wsporczej wykracza, także w ocenie Sądu, poza zakres robót wyszczególnionych w przepisach art. 29-30 p.b. jako wyjątki od zasady z art. 28 ust. 1 p.b, w tym w szczególności w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., który stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Wykładnia tego przepisu musi uwzględniać okoliczność, że pojęcie instalowanie nie może pochłaniać robót budowlanych, na które konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a takimi robotami jest niewątpliwie przebudowa, rozbudowa i nadbudowa czy odbudowa obiektu. Wykładnia systemowa i odniesienie wyjątku do ogólnej zasady nie dają podstaw do uznania, że w każdej sytuacji, kiedy jest to potrzebne, do instalacji konkretnych urządzeń na budynku, wykonanie wszystkich związanych z tym robót, bez względu na ich rodzaj mieści się w ramach wyjątku. Jeżeli bowiem – tak jak w niniejszej sprawie, w ramach zgłaszanego montażu przewiduje się do wykonania takie roboty budowlane, które odpowiadają zdefiniowanym w prawie budowlanym pojęciom, na które konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, to w ocenie Sądu, daje to podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Według art. 3 pkt 7 p.b. na gruncie tej ustawy roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W art. 3 pkt 7a p.b ustawodawca wskazał z kolei, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Parametr to wielkość charakterystyczna dla danego obiektu, wielkość fizyczna charakteryzująca dany materiał lub element. Wykonanie w ramach planowanych robót zakotwienia (a więc umocowania na stałe) projektowanych bloków żelbetowych w zewnętrznych ścianach konstrukcyjnych budynku oraz wieńców niewątpliwie zwiększa na pewnym odcinku grubość tych zewnętrznych ścian konstrukcyjnych i wieńców. Trudno więc twierdzić, że nie zmieniają się parametry budynku, a ponieważ nie są to charakterystyczne parametry wymienione w art. 3 pkt 7 a p.b. to rację ma organ II instancji, uznając wykonanie zgłoszonych robót w wyżej opisanym zakresie za przebudowę. Istotnie Wojewoda nie wskazał w uzasadnieniu decyzji jakie parametry budynku ulegną w ten sposób zmianie, ale w ocenie Sądu nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dzięki wykonaniu tych robót możliwa będzie instalacja antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku hartowni przy ul. W. w P. Nie ulega wątpliwości, że przecież zasadniczą funkcją istniejącego budynku nie jest jego wykorzystanie w celu umieszczenia na nim instalacji radiokomunikacyjnych. Brak bardziej szczegółowego uzasadnienia organu w tym zakresie narusza przepisy postępowania w szczególności art. 11 i 12 k.p.a., aczkolwiek wyżej opisana kwestia jest na tyle oczywista, że w ocenie Sądu nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012 r. i skoro Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa, które w myśl art. 145 § 1 P.p.s.a dawałyby podstawy do stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia, to bez znaczenia pozostaje, czy jej uzasadnienie jest identyczne jak tej, którą uprzednio Sąd uchylił, skoro tamto uchylenie nastąpiło z powodu naruszenia przepisów postępowania i wadliwej wykładni prawa materialnego objętych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co aktualnie nie ma miejsca. Organ odwoławczy rozpoznając na skutek odwołania spółki sprawę ponownie po uchyleniu poprzedniej decyzji przez tut. WSA właściwie ocenił, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji jest prawidłowe, chociaż inne powinno być uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r. sygn. akt III SA 730/85. Wojewoda był natomiast uprawniony do innego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, co uczynił, a co w ocenie Sądu nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. tym bardziej, że tożsama jest podstawa materialno-prawna wskazana w uzasadnieniu decyzji I i II instancji tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Wojewoda nie naruszył także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, bo skoro zasadnie ustalił, że zgłoszone roboty obejmują również przebudowę, to wykraczają one poza pojęcie "instalowania" urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. Zarzut ten byłby zasadny, gdyby zakresem zgłoszonych robót nie były objęte roboty, na które niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a tak nie jest. Z okoliczności, że określonych prac nie można uznać za nadzwyczajne czy niespotykane przy instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych nie wynika, że niekiedy – tak jak w niniejszej sprawie, oprócz robót, które są stricte instalacyjne, inwestor planuje wykonanie takich, które należało zakwalifikować jako przebudowa. Organ nie twierdzi też, że wykonanie wszystkich planowanych przez inwestora prac wykracza poza te określone w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Jasno jednak wskazał, które z tych prac takimi nie są. To, że w w/w przepisie ustawodawca nie wskazał sposobu instalacji, nie zwalnia organów od szczegółowej analizy zakresu zgłoszonych przez inwestora robót, które są planowane pod tym kątem, czy w istocie wszystkie te prace podpadają pod wyjątek od ogólnej zasady a w razie stwierdzenia okoliczności przewidzianej m.in. w art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. z mocy prawa są zobowiązane do wniesienia sprzeciwu. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że Starosta błędnie zakwalifikował zgłoszone roboty jako wykonanie nowego obiektu budowlanego – budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Jednakże zasadnie ustalił, że na część z planowanych robót konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Rzeczywiście organ I instancji wniósł sprzeciw w podstawie prawnej podając jedynie art. 30 ust. 6 p.b. Jednakże w uzasadnieniu przytoczył już pełną podstawę prawną – art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. – co w tych okolicznościach można było uznać za nie mające istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, jak to prawidłowo ocenił organ odwoławczy. Dodać także należy, iż co do zasady na roboty montażowe jako rodzaj robót budowlanych ujęty w definicji ustawowej w art. 3 pkt 7 p.b. konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zakładając racjonalność ustawodawcy jeśli pojęcie "montaż" miałoby być na gruncie ustawy tożsame z pojęciem "instalowanie" użytym w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., to brak uzasadnienia dla użycia różnych określeń. W tym ostatnim przepisie powinno więc zostać użyte słowo "montowanie". Mimo potocznego rozumienia tych pojęć niekiedy jako pojęć tożsamych, zdaniem Sądu "instalowanie" jest pojęciem węższym, oznaczającym wykonanie czynności technicznych nie wymagających poza prostym przytwierdzeniem wykonania innych robót budowlanych takich jak przebudowa. Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, iż nie można także tracić z pola widzenia okoliczności, że na skutek zainstalowania na dachu budynku antenowej konstrukcji wsporczej zmieniać się mogą dane przyjęte w założeniach projektowych (np. wytrzymałość konstrukcji dachu na obciążenie śniegiem). Mając na uwadze wcześniej wskazane okoliczności Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a