II SA/Rz 292/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1247/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy J. z dnia 23 listopada 2021 r. nr 000408/SP/O/11/2021; II. uchyla decyzję Wójta Gminy J. z dnia 24 września 2021 r. nr 000258/ZDO/U/09/2021; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. D. kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1247/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania J.D. (dalej: "Wnioskodawca"/ "Skarżący"), reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika, od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 23 listopada 2021 r. nr 000408/SP/O/11/2021, w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 15 lipca 2021 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mamą. Wójt wydał decyzję odmowną argumentując, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub 25 roku życia oraz, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Wnioskodawcy od 1 lipca 2013 r. przysługiwał bezterminowo zasiłek dla opiekuna, natomiast z uwagi na śmierć matki w dniu 21 września 2021 r., decyzją z dnia 24 września 2021 r. uchylono decyzję o jego przyznaniu. W odwołaniu Skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w z w. z art. 80 K.p.a. Kolegium odwołania nie uwzględniło. Nie podzieliło stanowiska Wójta co do interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy i wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Jednocześnie stwierdziło, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania zasiłku dla opiekuna. Z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku dla opiekuna, a celem tej regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami). W praktyce oznacza to wybór przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, z czym wiąże się jednocześnie konieczność rezygnacji z dotychczas otrzymywanego. Skarżący pobierał zasiłek dla opiekuna na matkę przyznany od 1 lipca 2013 r. decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., bezterminowo. Dopiero decyzją z dnia 24 września 2021 r. uchylono tę decyzję od dnia 22 września 2021 r. w związku ze śmiercią matki w dniu 21 września 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że w okresie od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, tj. 15 lipca 2021 r. do 21 września 2021 r. Skarżącemu został wypłacony zasiłek dla opiekuna w pełnej wysokości, tj. 620 zł miesięcznie (za miesiąc wrzesień – 434 zł). Zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadniałby przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia 22 września 2021 r. Tak długo, jak w obrocie prawnym pozostawała decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna, istniała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 27 ust. 5 ustawy. Natomiast ze względu na śmierć matki, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołując poglądy orzecznictwa Kolegium wskazało, że konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone. Pobieranie zasiłku dla opiekuna nie jest przeszkodą, która czyni niedopuszczalnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Jednak w sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu wskazanych wyżej świadczeń, znajduje zastosowanie prawo wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną, określone w art. 27 ust. 5 ustawy. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rozstrzygnięciem wydawanym w oparciu o decyzję w przedmiocie uchylenia zasiłku dla opiekuna. Rozpoznając sprawę w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium pozostawało związane treścią rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia zasiłku dla opiekuna. W skardze Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku Skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. b. naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 ustawy, co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącego nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte i poparte poglądami orzecznictwa. Wskazano też, że organ miał możliwość stwierdzić wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz przyznać w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie, decyzji świadczenie pielęgnacyjne. Doszło więc do błędnego zastosowania (błędnej wykładni) przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1b w zw. z art. 27 ust 5 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że w myśl art. 27 ustawy w sytuacji, w gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe. Takie rozumienie przepisu prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń byłaby niemożliwa do realizacji, a uprawnienie to miałoby charakter iluzoryczny. Przepis stanowi o zbiegu uprawnień, które winny być rozpatrywane po uprzednim zbadaniu przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I.1. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2021 r. Skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. We wniosku zawarte zostało oświadczenie, że Skarżący, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, dokonując wyboru w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie sformułowano wniosek, na podstawie art. 155 K.p.a., o uprzednie uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. na 30 czerwca 2021 r. Niezależnie od tego we wniosku naprowadzono, że po spełnieniu przez Skarżącego wszelkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiłoby dokonanie potrącenia wypłacanego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Procedując w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził wywiad środowiskowy, po czym w dniu 23 lipca 2021 r. wezwał o uzupełnienie dokumentacji, poprzez przedłożenie oryginału lub potwierdzonej za zgodność kopii orzeczenia o niepełnosprawności matki, jak również o doprecyzowanie oświadczenia w zakresie rezygnacji z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. pełnomocnik uzupełnił wniosek i ponownie wskazał na art. 155 K.p.a., wnosząc o uchylenie w całości aktualnie obowiązującej decyzji ustalającej prawo wnioskodawcy do specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. na dzień 30 czerwca 2021 r. Kolejnym wezwaniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Wójt ponownie zwrócił się o przedłożenie ważnego i aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad matką, a także o ponowne doprecyzowanie pisma i wniosku w zakresie rezygnacji z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 23 sierpnia 2021 r. pełnomocnik sprostował oczywistą omyłkę odnośnie do pobieranego świadczenia (zasiłek dla opiekuna) i przedłożył wymagane orzeczenie. Po zawiadomieniu strony w trybie art. 10 § 1 oraz art 79, a § 1 K.p.a. Wójt, decyzją z dnia 8 września 2021 r., orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ niepełnosprawność matki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub 25 roku życia, o czym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Na skutek odwołania Kolegium w decyzją z dnia 28 października 2021 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia 8 września 2021 roku w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia przez organ I instancji, ze wskazaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/ 13. Niezależnie od tego Kolegium naprowadziło, że powoływanie się przez organ I instancji na pobieranie przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna, jako rzekomo negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, jest całkowicie nieuprawnione. Wskazało na dokonany przez Wnioskodawcę wybór, co nastąpiło we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto w kolejnych pismach pełnomocnika z dnia 5 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 23 sierpnia 2021 r., w których odniesiono się do faktu pobierania zasiłku i w których zawarte zostały wnioski i wyjaśnienia co do konkretnego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że trudno o bardziej czytelne wskazanie dokonanego wyboru przez wnioskodawcę co zostało całkowicie pominięte przez organ I instancji. I.2. Zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2021 r. Wójt poinformował, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W zawiadomieniu powołał art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a. i po raz wtóry wskazał na przeszkodę wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy, a także na nową okoliczność - śmierć osoby niepełnosprawnej, co nastąpiło w dniu 21 września 2021 r. Następnie decyzją z dnia 23 listopada 2021 r. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy oraz z uwagi na, że Skarżący do śmierci matki miał ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W związku z odwołaniem od tej decyzji Kolegium uzupełniło akta sprawy m.in. o decyzję z dnia 24 czerwca 2014 r., którą Wójt przyznał Skarżącemu zasiłek dla opiekuna na matkę, jak również decyzję Wójta z dnia 24 września 2021 r. orzekającą uchyleniu decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. ze względu na zgon matki, nad którą Skarżący sprawował opiekę. Przy takim materiale dowodowym Kolegium decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II.1. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 co do kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Powtarzanie argumentacji dotyczącej prawidłowej wykładni wskazanego przepisu Sąd uznaje za zbędne. Niemniej jednak podkreślić należy, że wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy dokonana została w przedmiotowej sprawie przez Kolegium w decyzji z dnia 28 października 2021 r. Wprawdzie w decyzji tej Kolegium nie powołało art. 138 § 2a K.p.a., jednakże wobec błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez organ I instancji, wytyczne organu odwoławczego mogące dotyczyć zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, powinny być dla Wójta wiążące. Zatem powtórne oparcie decyzji odmownej przez organ I instancji na wadliwej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, było oczywiście nieprawidłowe. II.2. W odniesieniu do zaakceptowanej przez Kolegium negatywnej przesłanki przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 27 ust. 5 ustawy Sąd stwierdza, że przesłanka ta nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć wypada, że okoliczność zbiegu prawa do świadczeń była również przedmiotem oceny Kolegium przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Wójta z dnia 8 września 2021 r. Uchylając tę decyzję Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że "Wnioskodawca faktycznie dokonał stosownego wyboru, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego"; (...) w dalszej części stwierdziło, że "Trudno o bardziej czytelne wskazanie dokonanego wyboru" (str. 3, in fine). Ponownie odmawiając wnioskowi, organ I instancji pominął także i tę cześć rozważań. Natomiast Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji powtórnie odmawiającej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skupiło się wyłączenie na decyzji Wójta z dnia 24 września 2021 r., którą organ ten uchylił decyzję własną z dnia 24 czerwca 2014 r., przyznającą Skarżącemu zasiłek dla opiekuna na matkę, ze względu na zgon matki, pomijając własne wcześniejsze uwagi dotyczące dokonanego przez Wnioskodawcę wyboru. W stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdza, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dokonały wadliwych ustaleń faktycznych. W konsekwencji niezasadnie dokonały subsumcji prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy. Jak już wyżej wskazano, wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, Wnioskodawca wystąpił z żądaniem uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, na podstawie art. 155 K.p.a. Istniejące po stronie organu I instancji wątpliwości co do treści tego wniosku zostały wyjaśnione, doprecyzowane i potwierdzone w kolejnych pismach pełnomocnika z dnia 5 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 23 sierpnia 2021 r. (k. 15 i 13 akt adm. I instancji). Wobec tego, jeszcze przed pierwszą decyzją odmowną (z dnia 8 września 2021 r.) stanowisko Wnioskodawcy było jednoznaczne i sprowadzało się do złożenia nie tylko wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także wniosku o uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem 30 czerwca 2021 r., na podstawie art. 155 K.p.a. Zatem w sytuacji, gdy o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna rozstrzygał ten sam organ, to obowiązkiem Wójta było równoległe procedowania w przedmiocie obu zgłoszonych żądań (o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego oraz u uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna). Tymczasem organ I instancji wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna w ogóle nie rozpoznał, natomiast w związku ze śmiercią w dniu 21 września 2021 r. osoby niepełnosprawnej, decyzją z dnia 24 września 2021 r. uchylił decyzję własną z dnia 24 czerwca 2014 r., przyznającą Skarżącemu zasiłek dla opiekuna (na matkę). Oznacza to, że naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a. (w odniesieniu do wniosku opartego na art. 155 K.p.a.). W konsekwencji poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne i niezasadnie zastosował przepisy prawa materialnego (art. 27 ust. 5 ustawy). Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a., uchylił również decyzję Wójta z dnia 24 września 2021 r., ponieważ jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie żądania Wnioskodawcy Wójt uwzględni dokonaną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy oraz wytyczne dotyczące rozpoznania zgłoszonych jednocześnie wniosków (o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek dla opiekuna). Orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, ma oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.