II SA/Rz 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 roku znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno – usługowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zjazdem z ul. L. realizowanego na działce nr ewid. 426/7 przy ul. L. w K. przez A. sp. z o.o. ze względu na fakt wykonywania tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie nakazał zabezpieczyć w terminie natychmiastowym wstrzymane roboty budowlane przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi i przed dostępem osób niepowołanych. W podstawie prawnej organ powołał następujące przepisy : art. 50 ust.1 pkt.1, art. 80 ust.2 pkt.1, art. 81 ust.1 pkt.2, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), art. 10 § 2, art. 123, art. 124, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000 ) powoływanej dalej jako k.p.a. Powyższe postanowienie zostało uzupełnione postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 roku znak: [...] wydanym na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. przez dodanie zdania wskazującego, że zabezpieczenie wstrzymanych robót budowlanych przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi należy zrealizować poprzez dokończenie montażu rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu budynku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 toku znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego / trzykondygnacyjnego o 19 mieszkaniach, z jednym lokalem usługowym/ z wewnętrznymi instalacjami / wod-kan, wentylacja mechaniczna, gaz, elektryczność/ oraz zjazdem z ul. L. w K. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2006 r. uchylona została w trybie wznowienia postępowania decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2007 roku znak: [...], która odmówiła A. sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja z [...] lutego 2007 roku została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 roku znak: [...]. Przeprowadzona w dniu 14 sierpnia 2007 roku kontrola wykazała, że budowa jest realizowana, w całości wykonano roboty konstrukcyjne murowe i żelbetowe, pokrycie dachu wraz z orynnowaniem / bez kompletu rur spustowych/ oraz obróbkami blacharskimi , wszystkie instalacje wewnętrzne, przyłącza wody, gazu, wód deszczowych, zamontowano w całości stolarkę okienną oraz ślusarkę aluminiową, elewację budynku w około 50 %, w całości tynki wewnętrzne oraz podłoża / nie wykonano jedynie posadzki przemysłowej w garażu/. Konkludując organ stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego, należało wstrzymać roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji A. sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie, ewentualnie o zmianę, przez określenie, że zabezpieczenie wstrzymanych robót budowlanych przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi powinno obejmować także prace w postaci zakończenia prac elewacyjnych oraz wykonania izolacji termicznej i ocieplenia tarasu. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono, że utraciło ono swą podstawę prawną wobec wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia z dnia 4 września 2007 roku w sprawie sygn. akt: II SA/Rz 496/07 wstrzymującego wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która stwierdzała nieważność decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dodano, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2007 roku zostanie prawdopodobnie uwzględniony, bowiem tylko w ten sposób będzie możliwe wykonanie postanowienia Sądu R. Nadto – w ocenie składającego zażalenie, określony w postanowieniu zakres zabezpieczenia wstrzymanych robót budowlanych przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi jest niewystarczający i powinien obejmować co najmniej prace wskazane we wniosku o uzupełnienie kwestionowanego postanowienia, których niewykonanie zagraża realnie zawilgoceniem i zagrzybieniem realizowanego budynku. Po rozpatrzeniu zażalenia , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z [...] października 2007 roku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] października 2006 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z [...] sierpnia 2005 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji, której dotyczy sprawa a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku, które to rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podkreślił nadto, że po wpłynięciu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007 roku , do organu wpłynęło postanowienie Wojewody z [...] września 2007 roku znak : [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji tego organu z [...] sierpnia 2007 roku, w którym stwierdzono, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie chroni inwestora przed przedwczesną utratą pozwolenia na budowę, konsekwentnie należało wstrzymać wykonanie wskazanej decyzji z [...] sierpnia 2007 r w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i uchylenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że w obecnej sytuacji prawnej wstrzymanie robot budowlanych dokonane przez organ I instancji stało się bezprzedmiotowe, bowiem decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 roku pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym inwestor może – zdaniem organu odwoławczego – kontynuować budowę na jej podstawie. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 roku zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach , jednak w związku z wyłączeniem sędziów tego Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] kwietnia 2008 roku sygn. [...] wyznaczył do rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Skarżący Z. Ś. wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez : - przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2007 roku sygn. II SA/Rz 496/07 na które w terminie wniesiono zażalenie oraz postanowienia Wojewody z [...] września 2007 roku znak: [...], - pominięcie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2006 roku wstrzymującego wykonanie decyzji z [...] maja 2006 roku, - przyjęcie, ze decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2007 r. nie wywołuje skutku prawnego , a co za tym idzie – decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 roku pozostaje w obrocie prawnym. Skarżący zarzucił ,że niezasadnym jest przyjęcie, że w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji z [...] listopad 2006 roku utrzymującej w mocy decyzję z października 2006 roku stwierdzającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2005 roku ta ostatnia decyzja nadal pozostawała w obrocie prawnym. Wstrzymanie wykonalności decyzji ma na celu jedynie zabezpieczenie stron przed ewentualnymi konsekwencjami wykonywania tej decyzji , nie rozstrzyga jednak co do istnienia decyzji o warunkach zabudowy , co nastąpi dopiero w wyroku sądu. Nie można również twierdzić, że wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2007 roku przywraca do obrotu prawnego pozwolenia na budowę z [...] maja 2006 roku. Skarżący zwrócił uwagę na w/w postanowienie Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2006 roku wstrzymujące wykonalność ostatecznej decyzji z [...] maja 2006 roku o pozwoleniu na budowę. W związku z istnieniem tego postanowienia, brak jest podstaw do prowadzenia robot budowlanych, skoro z dniem 5 grudnia 2006 roku pozwolenie na budowę nie wywołuje skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia postanowienia [...], iż zostało ono wydane na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i obwiązywało do czasu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] lutego 2007 roku, w wyniku zakończenia postępowania wznowieniowego. W dniu 3 listopada 2008 roku A. przedłożyła do akt decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku udzielającą temu podmiotowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego i nakładającą obowiązek zakończenia prac ziemnych związanych z uporządkowaniem terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej kontroli jest w rozpatrywanej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] pażdziernika 2007 roku uchylające postanowienie organu I instancji i umarzające postępowanie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robot budowanych . Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 50 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz. U. Nr 156 poz.1118 z 2006 r. ze zm./. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Kolejność zdarzeń, której przedstawienie jest niezbędne do rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku znak: [...] Prezydent Miasta ustalił dla A. sp. z o.o. z siedzibą w K., ul. S. [...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno – budowlanymi oraz zjazdu z ul. L. na działkę nr 416/7 przy ul. L. w K. Decyzją z [...] maja 2006 roku nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji, stwierdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku ustalającej warunki zabudowy. Decyzję tę utrzymała w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] listopada 2006 roku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 147, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił na żądanie Z. Ś. postępowanie zakończone decyzją ostateczną [...] Prezydenta Miasta z [...] maja 2006 roku [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę mieści się w dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 roku [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., na wniosek Z. Ś., postanowił wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej [...] Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, że brak jest w obrocie prawnym prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, która stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę, istnieje zatem prawdopodobieństwo uchylenia z tego powodu pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Postanowienie z [...] grudnia 206 roku utrzymane zostało w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 roku znak: [...] , który w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 33 ust.2 pkt.3 prawa budowlanego , do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołącza decyzję o warunkach zabudowy. Skoro taka decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego należy przypuszczać, że również decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2007 roku Prezydent Miasta działając na podstawie art. 151 §1 pkt.2 w zw. z art. 145 §1 pkt.8 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z [...] maja 2006 roku i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla A., na przedmiotową inwestycję. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Organ wskazał w uzasadnieniu, że pisemnie wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponieważ inwestor nie dysponuje taką decyzją, odmowa przez organ I instancji udzielenia pozwolenia na budowę była zasadna. Wymienionym na wstępie postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydanym na podstawie przepisu art. 50 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymałw trybie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych i nakazał zabezpieczyć w trybie natychmiastowym wstrzymane roboty przed dostępem osób niepowołanych. Postanowieniem z dnia 4 września 007 roku sygn. II SA/Rz 496/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2006 roku [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować, że strona skarżąca przed rozpoznaniem skargi przez sąd utraci pozwolenie na budowę. Strona skarżąca wykazała, że utrata uprawnienia do realizacji inwestycji stwarza niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody z racji niedotrzymania umów z wykonawcą i najemcami lokali, a także spowoduje znaczny koszt inwestycji. W dniu 17 września 2007 roku, za pośrednictwem Wojewody wpłynęła skarga A. na decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 roku nr [...]. Skarga ta, skierowana do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Kielcach jest obecnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do sygn. II Sa /Lu 77/08. Wraz ze skargą wpłynął wniosek Inwestora o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2007 roku Wojewoda wstrzymał wykonanie swojej decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku utrzymującej w mocy , wydaną w trybie wznowieniowym decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2007 roku, uchylającą dotychczasową decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z [...] maja 2006 roku . Postanowienie zostało wydane w trybie przepisu art. 61 p 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r./. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego , ich wykonanie w całości lub w części , chyba, że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymując na wskazanej podstawie prawnej wykonanie swojej decyzji organ wskazał, że daje ona organowi możliwość wstrzymania wykonania decyzji w każdym przypadku, gdy jego zdaniem istnieje taka potrzeba. Organ powołał się na w/w postanowienie WSA w Rzeszowie chroniące inwestora przed przedwczesną utratą pozwolenia na budowę i dodał, że konsekwentnie należy wstrzymać wykonanie decyzji z [...] sierpnia 2007. W postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2007, będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na wymienione wyżej postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2007 wstrzymujące wykonania decyzji SKO z [...] listopada 2006 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i postanowienie Wojewody z [...] września 2007 roku wstrzymujące wykonanie decyzji z [...] sierpnia 2007. Organ stwierdził, że w obecnej sytuacji prawnej bezprzedmiotowe stało się wstrzymanie robót budowlanych dokonane przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Postanowieniem [...] z dnia [...] listopada 2007 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia [...] października 2007 roku [...] roku stwierdzając w uzasadnieniu, że podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi skutek prawny jaki wywołało postanowienie Wojewody z [...] września 2007 roku, którym orzekł o wstrzymaniu wykonania swojej decyzji z [...] sierpnia 2007 roku, co skutkowało tym, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 roku o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Sąd podziela to stanowisko organu odwoławczego. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 roku , wydane na podstawie przepisu art. 50 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego było konsekwencją wydania przez Wojewodę decyzji [...] sierpnia 2007 roku w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, wstrzymywało w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych i nakładało na inwestora wymienione w orzeczeniu obowiązki. Zaskarżone postanowienie [...] z dnia [...] października 2007 roku wydane zostało w zmienionym, w stosunku do postępowania I instancji, stanie faktycznym. W dacie jego wydania istniało w obrocie prawnym postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy i postanowienie wstrzymujące wykonanie uchylającej pozwolenie na budowę. Bezprzedmiotowe stało się zatem wstrzymanie robót budowlanych , wydane na podstawie decyzji, której wykonanie zostało wstrzymane. Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi, że decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2007 roku wywołuje skutki prawne, skoro wstrzymano jej wykonanie. Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, dlatego skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.