II SA/Rz 297/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 297/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania J. G. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie oznaczonej obecnie jako działki nr 2835/2 o pow. 0,0609 ha i nr 2837/2 o pow. 0,1168 ha obr. 209 R. Z. stanowiące własność Gminy Miasto [...] (odpowiadające dawnym działkom nr 824/6 i nr 825/18 obr. 205 R. Z.) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W odwołaniu od decyzji stwierdził, że pomyłki w piśmie świadczą o tym, że organ nie zapoznał ze sprawą, bo zastosował starą numeracją działek i okręgu ich położenia. Działki odebrano uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1990r. pod konkretny cel, a w zamian za nią otrzymał rekompensatę w wysokości znacznie poniżej wartości rynkowej obowiązującej w tamtym okresie. Wskazując na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podał, że nieruchomość niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia podlega zwrotowi. Trzy lata temu miał w tym miejscu powstać cmentarz i cena działek była zaniżona. W związku z informacją o zmianie celu wykorzystania nieruchomości zawnioskował o ich zwrot lub dopłatę do ceny wolnorynkowej lub przekazania innej nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] wyłączono Prezydenta Miasta [...] od załatwienia wniosku J. G. o zwrot nieruchomości położonych w R. i stanowiących własność Gminy Miasto [...] oraz wyznaczono jako organ właściwy Starostę Powiatu [...]. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że J. G. aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1998r. sprzedał działki nr 824/6 i nr 825/18 na rzecz Gminy Miasto [...] z przeznaczeniem na cmentarz w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie na podstawie art. 216 u.g.n., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, brak jest ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r. pośród wymienionych w tym przepisie aktów prawnych, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. Nawet przy zaistnieniu przesłanek z art. 136 i art. 137 u.g.n. brak roszczenia oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dlatego też Starosta Powiatu [...] winien był umorzyć postępowanie, a nie odmówić zwrotu nieruchomości. Zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu nieruchomości w istocie sprowadzają się do tego, że odwołującemu nie przysługuje uprawnienie do zwrotu, ale może mieć istotne znaczenie, przy ewentualnej zmianie przepisów prawnych. Orzeczenie o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W skardze do Sądu skarżący J. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art.9a u.g.n. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie zmiany celu pozbawienia własności skarżącego oraz zawarcia umowy notarialnej w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości nie podlegają zwrotowi skarżącemu. Na podstawie wymienionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący w uzasadnieniu podał, że przedmiotowe działki były potrzebne miastu na budowę cmentarza komunalnego. Do sprzedaży nieruchomości doszło pod presją przedstawicieli Gminy Miasta [...], którzy grozili wywłaszczeniem nieruchomości. Sprzedaż nastąpiła w trybie ustawy regulującej wywłaszczenie nieruchomości. Zakres prowadzonych negocjacji nie był przedmiotem postępowania wyjaśniającego, co ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy sprzedaż nieruchomości nastąpiła dobrowolnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 9 u.g.n. wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszeń prawa wyżej opisanych, a to uprawnia do uznania skargi za nieuzasadnioną. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1998r. zbył nieruchomości nr 825/18 i 824/6 położone w R. – Z. obr. 205 na rzecz Gminy Miasta [...] z przeznaczeniem pod cmentarz. Skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009r. wystąpił do Gminy Miasta [...] o zwrot nieruchomości nr 824/6, o łącznej powierzchni 1,777m2, gdyż nieruchomości położone przy ul. [...] niewykorzystano zgodnie z celem nabycia. W odwołaniu skarżący jako podstawę swojego roszczenia podał art. 136 u.g.n. Zarzut ten ponowił w skardze do Sądu, uznając, że zaskarżoną decyzję wdano z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. istotnie określa przesłanki przedmiotowe i podmiotowe zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Definicja wywłaszczenia nieruchomości jest zawarta w ust. 2 art. 112 u.g.n., które polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zatem wywłaszczenie następuje w formie decyzji. Poza sporem jest okoliczność, że w niniejszej sprawie skarżący zbył nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Zatem między stronami w wyniku prowadzonych rokowań doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości niezbędnej na cel publiczny i nie powstała potrzeba orzekania w drodze decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Strony w formie umowy ukształtowały stosunek cywilnoprawny na zasadzie równorzędności podmiotów, gdyż Gmina Miasto [...] działa jako osoba prawna w sferze stosunków cywilnoprawnych, a nie jako organ administracji publicznej, który na mocy ustawy ma prawo do władczego ukształtowania treści stosunku administracyjnoprawnego. Warunkiem powstania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) jest jej uprzednie wywłaszczenie decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 112 ust. 2 tej ustawy. Brak decyzji wywłaszczeniowej jak i stosunek prawny ukształtowany umową sprzedaży przesądzają o cywilnoprawnym charakterze sprawy. Roszczenie o zwrot na mocy art. 136 ust. 4 u.g.n. dotyczy odpowiednio części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 i dotyczy części nieruchomości pozostałych po wywłaszczeniu, które nie nadają się do prawidłowego zagospodarowania. Wyjątek ten nie ma w rozpoznawanej sprawie zastosowania, bo nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie były wywłaszczone. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie administracyjne. W rozumieniu tego przepisu, sprawa jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej. Organy prawidłowo wywiodły, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 216 u.g.n., gdyż jest przepisem o charakterze intertemporalnym i należy go stosować do stanów prawnych w nim wymienionych, a nie stanów prawnych, które powstały po dniu 1 stycznia 1998r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że organy administracji jak i i Sąd nie są władne do badania oświadczeń woli, których rezultatem było zawarcie cywilnej umowy kupna – sprzedaży. Granice badania legalności zaskarżonej decyzji wyznacza art. 145 p.p.s.a, co Sąd wyjaśnił na wstępie. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.