II SA/Rz 297/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek – Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr OA.7721.7.14.2021 w przedmiocie zalegalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 listopada 2021 r. nr PINB.5160.4.4.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. S. (zwany dalej: Skarżącym) jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwany dalej: PWINB, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia 13 stycznia 2022 r. nr OA.7721.7.14.2021 w przedmiocie zalegalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego. Z akt administracyjnych sprawy oraz zaskarżonej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwany: PINB, Organem I instancji) przeprowadził z urzędu postępowanie legalizacyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działkach ewid. nr [...] w [...], od strony północno-wschodniej, o część gospodarczą o wymiarach 4,50 m x 10,20 m, usytuowaną na działce ewid. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], PINB w [...] nałożył na Inwestorów, tj. T. i M. K. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2021 r. dokumentów legalizacyjnych, tj.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka ewid. nr [...] w [...]); geodezyjną inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego, usytuowanego na działkach ewid. nr [...], ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowalnej, wskazującą, czy stan techniczny rozbudowy budynku mieszkalnego od strony północno-wschodniej, o część gospodarczą o wymiarach 4,50 x 10,20 m, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W odpowiedzi na nałożony obowiązek, Inwestor M. K. w dniu 30 września przedłożył ww. dokumenty. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł o zalegalizowaniu, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, części gospodarczej o wymiarach 4,50 m x 10,20 m, usytuowanej na działce ewid. nr [...] w [...], stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działkach ewid. nr [...] i [...] w [...], od jego północno-wschodniej strony. W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji wyjaśnił, że po sprawdzeniu dokumentów legalizacyjnych przedłożonych przez Inwestora uznał, iż przedłożone dokumenty są kompletne. Ekspertyza techniczna sporządzona została przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowalnej oraz wynika z niej, iż stan techniczny rozbudowanej części budynku mieszkalnego, o część gospodarczą, nie stwarza zagrożenia dla życia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania. Wobec powyższego PINB w [...] stwierdził, że zostały spełnione wymagania określone w art. 49h ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późń. zm; zwana dalej w skrócie: "u.P.b."), poprzedzające wydanie decyzji o legalizacji, co doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji. Organ I instancji na podstawie art. 49i ust. 2 u.P.b. wskazał, że decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania. Od powyższej decyzji J. S. złożył odwołanie. Zdaniem Skarżącego budynek został wybudowany niezgodnie z obowiązującą ustawą Prawo Budowlane, gdyż jego północno-wschodnia strona jest wybudowana w odległości 1,4 m od granicy jego działki nr [...] i budowla ta jest połączona w sposób trwały ze starym budynkiem. Skarżący podniósł, że granica jego działki jest wyznaczona na podstawie map geodezyjnych znajdujących się w Starostwie Powiatowym w [...], natomiast Skarżący jest w posiadaniu opinii biegłego geodety sądowego wykonanej na rzecz Sądu Okręgowego w [...], która potwierdza te granice. Ponadto nadmienił, że M. K. nie występował o wyrażenie zgody na budowę tak blisko granicy jego działki i takiej zgody nigdy nie otrzymał. Skarżący wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej przez niezależnych inspektorów budowlanych wskazanych przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; o przesłanie kopii dokumentów przedstawionych przez M. K. do legalizacji samowoli budowlanej oraz o wyjaśnienie sposobu wysyłania korespondencji przez Organ I instancji, gdyż jego zdaniem korespondencja powinna być doręczona listem poleconym, a nie listem zwykłym. W ocenie Skarżącego brak było podstaw do wydania decyzji, gdyż koniecznym jest wykonanie ekspertyzy, jednak Organ zaniechał jej przeprowadzenia. Ponadto Skarżący wyjaśnił, że w odniesieniu do rozbudowy budynku M. K. toczy się pięć postępowań, w tym postępowanie dotyczące rozbudowy zlokalizowanej na jego działce. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r. nr OA.7721.7.14.2021, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; ze zm.; zwana dalej w skrócie: "k.p.a.") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wyjaśnił, że PINB w [...] ustalił, że część murowana budynku o wymiarach 4,50 m x 10,20 m, usytuowana od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego jest konstrukcyjnie i użytkowo połączona z częścią mieszkalną oraz nie stanowi odrębnego obiektu. Ściany, strop, dach tej części powiązane są konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. Organ I instancji ustalił ponadto, że w/w obiekt budowlany pełni funkcję gospodarczą i wykonany został w latach 1998-2000. Zdaniem Organu odwoławczego ww. roboty budowlane związane z powstaniem murowanej części budynku o wymiarach 4,50 m x 10,20 m, zostały przez Organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikowane, jako rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia gospodarcze, od zakończenia budowy którego upłynęło ponad 20 lat. Na wykonanie rozbudowy budynku w dacie wykonania robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego Inwestor nie posiada, zatem dopuścił się samowoli budowlanej. W ocenie PWINB, ustalony przez Organ I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę art. 49f ust. 1 pkt 1 u.P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. PWINB w Rzeszowie podzielił stanowisko Organu I instancji w zakresie kompletności dokumentów legalizacyjnych oraz, że spełniają one kryterium zapisów art. 49h ust. 1 u.P.b. Zdaniem Organu odwoławczego spełnienie ww. wymagań uprawniało PINB w [...] do wydania decyzji legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ II instancji wyjaśnił, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie rozstrzyga jedynie w zakresie objętym prowadzonym postępowaniem administracyjnym przez PINB w [...] i wydaną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]. Dokument ekspertyzy wymagany podczas uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego został sporządzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Uproszczona legalizacja obiektu budowalnego nie rozstrzyga kwestii odległości budynku od granicy działki, lecz poprzez ekspertyzę techniczną określa, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), J. S. zarzucił Organom obu instancji, iż w wydanych decyzjach nie wzięły pod uwagę odległości budynku od granicy działki oraz faktu, że budowla ta połączona jest ze starym budynkiem w sposób trwały, czym narusza przepisy § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż strona południowo-wschodnia budynku jest wybudowana w odległości 1,4 m od północno-wschodniej granicy jego działki nr [...]. Zdaniem Skarżącego brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie dokonał analizy, czy przedmiot legalizacji stanowi odrębną całość, która może istnieć niezależnie od pozostałych części budynku usytuowanego na działce, do której M. K. nie posiada tytułu prawnego. Ponadto Skarżący wskazał, że jego zdaniem dokonanie legalizacji jest niezgodne z prawem, gdyż w odniesieniu do rozbudowy budynku M. K. toczy się kilka postępowań, w tym postępowanie dotyczące rozbudowy zlokalizowanej na działce Skarżącego. W przypadku gdyby okazało się, że Organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę budynku w części znajdującej się na nieruchomości Skarżącego i w sytuacji, gdy część budynku zalegalizowana zaskarżoną decyzją nie mogłaby funkcjonować bez części znajdującej się na jego działce, decyzja wydana w niniejszym postępowaniu byłaby niewykonalna, a w konsekwencji organ zalegalizowałby część budynku, który konstrukcyjnie nie może istnieć samodzielnie. W dalszej kolejności Skarżący wyjaśnił, że M. K. w 1998 r. zakupił działkę nr [...] z budynkiem o powierzchni około 40 m2, który częściowo był posadowiony na jego działce i miał być rozebrany, jednak M. K. rozbudował ten budynek bez wymaganej zgody budowlanej z trzech stron, uzyskując budynek mieszkalny o powierzchni ok. 180 m². Skarżący wyjaśnił także, że w 2020 r. zwrócił się do PINB w [...] z pismem dotyczącym wydania zgody na rozbudowę budynku, otrzymując informację, iż jest to samowola budowlana. W pierwszym etapie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę budynku. Następnie budynek został podzielony na cztery odrębne części i są prowadzone odrębne postępowania oraz została rozpoczęta legalizacja budynku. Końcowo Skarżący zarzucił brak staranności w podejmowaniu i wydawaniu decyzji, poprzez pomyłkę w jego adresie, wskazanym w zaskarżanej decyzji. W odpowiedzi na skargę, PIWNB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi w niniejszej sprawie zadecydowało pominięcie przez Organy obu instancji istotnej dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego okoliczności faktycznej związanej z podstawami legalności rozbudowanego przez inwestora obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego na działkach o nr [...] i [...] w [...]. Pole ustaleń faktycznych sprawy zostało w sposób niepoprawny zawężone tylko do aspektów prawnej poprawności czynności rozbudowy, w sytuacji gdy istniały nie rozważone wątpliwości, co do zgodności z prawem samego obiektu mieszkalnego. Logika procesu postępowania uproszczonego, jak każdego postępowania legalizacyjnego, wymagała w tej sytuacji, aby w pierwszej kolejności ustalić czy rozbudowany obiekt mieszkalny powstał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpocząć należy od tego, że prawo do zabudowy zostało w ustawodawstwie mocno powiązane z wykazaniem przez inwestora uprawnień do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane. Potwierdzeniem tej tezy jest treść art. 4 u.P.b, który stanowi : Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wynikiem obowiązywania powyższej reguły prawnej jest art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. obligujący wnioskującego o wydanie pozwolenia na budowę do złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod tym pojęciem należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 11 u.P.b. tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Także w uproszczonym postępowaniu legalizacyjny widać dbałość prawodawcy o spójność regulacji systemu prawa budowlanego z przepisami prawa cywilnego, bowiem do dokumentów legalizacyjnych nakazuje on zaliczyć oświadczenie, o którym mowa w powołanym art. 32 ust. 4 pkt 2 u.P.b. Z kolei w przepisach obowiązujących w poprzednim stanie prawnym wymóg wykazania się tego rodzaju prawem wynikał z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 29 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Z powyższych przyczyn sprawa legalności wykonanych robót budowlanych nie może pomijać aspektów związanych z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie przez właściwy organ, iż inwestor takim prawem nie dysponuje lub nie dysponował w czasie wykonywanych robót nie pozwoli uznać robót budowlanych za zgodne z obowiązującymi przepisami, co tym samym w przypadku robót budowalnych już zakończonych, uniemożliwi wydanie aktu legalizującego stwierdzoną samowolę. Należy przypomnieć, iż w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nielegalne roboty budowlane polegały na rozbudowie przez inwestorów budynku mieszkalnego położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w [...], od strony północno – wschodniej. Nie jest kwestionowany fakt rozbudowy w/w obiektu o część gospodarczą o wymiarach 4,50 m x 10,20 m na obszarze działki o nr [...], należącej do M. K. oraz T. K. Działka o podanym wyżej numerze, na której to nastąpiła rozbudowa nie stanowi przedmiotu jakiegokolwiek prawa rzeczowego skarżącego. Posiada on w sprawie interes prawny (art. 28 K.p.a.) warunkujący uznanie go za stronę z tego przede wszystkim powodu, że obiekt mieszkalny rozbudowany w sposób nielegalny o część gospodarczą, jest częściowo posadowiony na jego własnym gruncie – działka o nr [...] (vide : wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:500). Z uwagi na tak ustalony stan własnościowy nieruchomości zabudowanych rozbudowanym nielegalnie obiektem mieszkalnym, Strona skarżąca w toku postępowania przed Organem odwoławczym zasadnie podnosiła konieczność wyjaśnienia czy przedmiot prowadzonego postępowania legalizacyjnego może stanowić odrębna część gospodarcza i czy może ona funkcjonować niezależnie od budynku mieszkalnego wzniesionego w części na jego działce. Podnoszono też nie bez racji, że wobec toczących się postępowań przed organami nadzoru architektoniczno – budowlanego względem części budynku znajdującego się na jego działce o nr [...], w sytuacji gdy część rozbudowana i zalegalizowana w niniejszym postępowaniu nie mogłaby funkcjonować bez części znajdującej się na jego działce, decyzja kończąca niniejsze postępowanie byłaby niewykonalna, gdyż doszłoby do zalegalizowania części rozbudowanej obiektu nielegalnego. Zarzuty Strony złożone w toku postępowania miały na celu zwrócenie Organom uwagi na konieczność wyjaśnienia stanu prawnego rozbudowanego budynku mieszkalnego, a dokładnie rozważenia czy obiekt ten powstał w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego dotyczącymi obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak już wspomniano wyżej, rozbudowany budynek mieszkalny jest obecnie posadowiony na dwóch odrębnych pod względem stanu własności nieruchomościach. Nie są znane okoliczności faktyczne jak i prawne, które doprowadziły do powstania obiektu mieszkalnego na tych nieruchomościach, a w szczególności nie jest wiadome czy inwestor budynku posiadał prawo do dysponowania nieruchomością skarżącego w sposób przewidujący zabudowę. Wobec takiego stanu prawnego budynku mieszkalnego przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego obejmującego część rozbudowaną, należało w pierwszej kolejności ustalić czy sam obiekt mieszkalny został wybudowany w myśl obowiązujących w chwili budowy regulacji prawnym, aby następnie uzyskać kompetencje do ostatecznego zakończenia sprawy legalizacji jego rozbudowy. Nie można było tej kwestii pozostawić niewyjaśnionej, skoro budynek mieszkalny w znacznej części znajduje się w obszarze własności nieruchomości należącej do skarżącego. Gdyby bowiem miało okazać się, że obiekt mieszkalny miałby przykładowo podlegać rozbiórce, to ten fakt wpływałby na sposób zakończenia postępowania w sprawie uproszczonej legalizacji jego części rozbudowanej. Należałoby wówczas przesądzić, jak podnosił to słusznie skarżący, czy część rozbudowana może pod kątem bezpieczeństwa dla ludzi i otoczenia funkcjonować samodzielnie, a więc bez istnienia budynku mieszkalnego. Powinno to wynikać z treści ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 u.P.b. Ekspertyza o jakiej mowa w tym przepisie ma bowiem wskazywać, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W tym układzie faktyczno– procesowym, na który decydujący wpływ ma prawo własności skarżącego do części budynku rozbudowanego, uznać należało za zasadne te z twierdzeń skargi, które podnosiły niewyjaśnienie okoliczności prawnych dotyczących legalności budynku mieszkalnego. Z powodu oczywistego w tych okolicznościach technicznego powiązania części rozbudowanej i obiekt mieszkalnego rozbudowanego, kwestia legalności obiektu mieszkalnego stanowiła istotną część sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną do WSA decyzją. Organy nadzoru nie powinny wyrażać zgody na to, aby w przyszłości mogła samodzielnie funkcjonować część rozbudowana potencjalnie nielegalnego budynku mieszkalnego. Gdyby miało być inaczej to przepis art. 49g ust. 3 u.P.b. nie wymagałby badania stanu technicznego obiektu podlegającego procesowi legalizacji. Innymi słowy, nie można było rozpatrywać sprawy legalizacji rozbudowy w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, bez rozważenia kwestii legalności budynku rozbudowanego. Dopiero pewność w aspekcie możliwości stałego istnienia tego obiektu, pozwalałby na zalegalizowanie jego rozbudowanej części. Decyzje Organów obu instancji tą istotną część sprawy pomijają milczeniem, a to stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. Uwzględnione przez WSA okoliczności natury faktycznej i prawnej obligowały do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy ponownie prowadząc postępowanie zobligowane będą do wyjaśnienia czy wobec istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem wzniesionego na działkach o nr [...] i [...] budynku mieszkalnego rozbudowanego, zaistniały warunki do legalizacji w postępowaniu uproszczonym części rozbudowanej tego obiektu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 500 zł.