II SA/Rz 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na akt Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji pełnienia służby -postanawia- odrzucić skargę II SA/Rz 298/11 UZASADNIENIE Pismem z dnia [..] grudnia 2010 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. zaproponował podkomisarzowi celnemu K.D. pełnienie służby na stanowisku młodszego kontrolera celnego w Izbie Celnej w P., działając w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). K.D. otrzymał pismo w dniu [..].01.2011 r. i tego samego dnia złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej propozycji. W dniu [..].01.2011 r. K.D. wezwał Dyrektora Izby Celnej w P. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym stwierdził, że organ z naruszeniem art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy przedstawił mu propozycję zatrudnienia na stanowisku specjalisty, choć zaszły wszystkie warunki konieczne do zatrudnienia go na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej. Pominięto w jego przypadku spełnienie kryteriów określonych w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 zarządzenia nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych. Naruszono także § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, gdyż zaniechano przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej, chociaż nakaz taki wynika z art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy. Niezależnie od wezwania K.D. wniósł "odwołanie" od pisma z dnia [..] grudnia 2010 r., do Szefa Służby Celnej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w P., na wypadek, gdyby charakter tego aktu wskazywał, że jest decyzją administracyjną. Dyrektor Izby Celnej w P. pismem z dnia [..] lutego 2011 r. nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powołał się w nim na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który przewiduje tryb "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" jako przesłankę dopuszczalności skargi do sądu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności. W rozpatrywanej sprawie K.D. złożył natomiast odwołanie od otrzymanej propozycji do Szefa Służby Celnej, co wyklucza możliwość zastosowania trybu z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w.w. ustawy. K.D. złożył skargę na pismo Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [..] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji, a jedynie z ostrożności procesowej traktuje ją jako akt z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Akt ten wydano w jego przypadku z naruszeniem powołanego art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 i art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz § 5 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010. Podczas formułowania propozycji zatrudnienia nie uwzględniono kryteriów oceny funkcjonariusza (doświadczenie zawodowe, znajomość języków obcych, wykształcenie), nie przeprowadzono też procedury rekrutacji wewnętrznej na wolne stanowisko służbowe. Dotychczasowy przebieg służby, uzyskana ocena okresowa, wyższe wykształcenie pedagogiczno-techniczne, znajomość trzech języków obcych, doświadczenie zawodowe (służba w Urzędzie Celnym w K., Oddziale Celnym w K., Wydziale Zwalczania Przestępczości – Referaty w K. i M. oraz w Izbie Celnej w P.) uzasadniały awans na stanowisko wyższe niż zaproponowane, tj. eksperta. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie, modyfikując swoje stanowisko w toku rozprawy jako wniosek o odrzucenie skargi. W ocenie organu propozycja nowych warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza celnego nie stanowi aktu podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dopuszczona została wyłącznie na etapie skargi od decyzji mianującej na stanowisko obsadzone wskutek przedstawionej propozycji. Przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pełni jedynie funkcję dostosowującą warunki pełnienia służby do realiów nowej regulacji. Sprawa dotycząca propozycji należy do katalogu spraw z zakresu podległości służbowej (spraw z zakresu sfery wewnętrznej administracji) i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, określają przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. W art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazano, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 P.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wyłączenie to obejmuje sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Celnej w P., określająca warunki pełnienia służby funkcjonariusza w związku z wejściem w życie nowych przepisów - ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia tym funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5), zaś w przypadku odmowy przyjęcia propozycji funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby (art. 222 ust. 6). Niewątpliwie postępowanie to, toczące się w ramach reorganizacji Służby Celnej, wynika z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Przedstawione unormowania wskazują też, że nie ma ono charakteru administracyjnego. Jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, toczącym się w ramach wewnętrznych struktur celnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 20.04.2011 r., III SA/Łd 171/11 oraz w postanowieniu tut. Sądu z dnia 13.05.2011 r., II SA/Rz 280/11 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl), że propozycja nie jest aktem władczym organu administracji, rozumianym jako jednostronne rozstrzygnięcie tego organu, skoro ustawodawca daje funkcjonariuszowi możliwość wyboru co do przyjęcia lub odrzucenia propozycji. Propozycja nie zmienia treści istniejącego stosunku służbowego, lecz proponuje taką zmianę na przyszłość, co odróżnia ją w zasadniczy sposób od aktu mianowania, który jest decyzją i prowadzi do zmiany stosunku służbowego funkcjonariusza. Akt taki, stanowiący powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, wymieniony został w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i podlega kognicji sądów administracyjnych na mocy art. 188 ust. 6 tej ustawy, który to przepis w sposób wyraźny wyłącza zasadę wskazaną w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Zasada ta nie doznaje natomiast wyjątku w przypadku propozycji pełnienia służby złożonej funkcjonariuszowi w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, bowiem skutku wyłączającego art. 5 pkt 2 P.p.s.a. nie przewiduje art. 188, ani żaden inny przepis ustawy o Służbie Celnej. Z tego względu propozycję organu w przedmiocie warunków pełnienia służby należy zakwalifikować jako akt wydawany w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, który na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzuca skargę, wydając w tej sprawie postanowienie (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze podniesione okoliczności, na podstawie wyżej wskazanych przepisów, Sąd orzekł jak w sentencji.