II SA/Rz 298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata D. P. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 298/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], w przedmiocie rozgraniczenia działek. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2011 r. A. B. zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r., nr [...], o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., nr [...], w przedmiocie rozgraniczenia działek nr 74/1, 74/2 i 75 stanowiących własność A. B. z działkami nr 70, 72/1 i 72/2 stanowiącymi własność A. B. z działką nr 80/6 stanowiącą własność B. P. oraz działkami nr 78 i nr 80/3 będącymi we władaniu E. M. i C. M., położonymi w Ż. Po rozpoznaniu tego wniosku SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., nr [...]. Odnosząc się do zawartych we wniosku zarzutów wskazało, że dotyczą one postępowania prowadzonego przez Kierownika Rejonowego [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i wydanej decyzji z dnia [...] września 1996 r. SKO wskazało,że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r., nr [...]. Na skutek skargi A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 961/11, oddalił skargę na postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kolegium zwróciło uwagę, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd szczegółowo badał podnoszone przez skarżącą zarzuty ponownie zawarte we wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. Wnioskodawczyni mimo prawomocnych orzeczeń SKO jak i orzeczeń sądów administracyjnych (o sygn. akt II SA/Rz 157/08 i II SA/Rz 961/11), w dalszym ciągu twierdzi, że decyzja Kierownik Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. jest niezgodna z obwiązującymi przepisami prawa. W ocenie Kolegium skoro w/w decyzja Kierownika z dnia [...] września 1996 r., nie została wyeliminowana z obrotu poprawnego, to nieuprawnionym byłoby uznanie, że decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika z dnia [...] września 1996 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto SKO zwróciło uwagę, iż w/w decyzja Wojewody była już przedmiotem zaskarżenia i badania w 1998 r. przez NSA OZ w Rzeszowie. Sąd wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1887/96, oddalił skargę A. B. Sąd ocenił podnoszone przez A. B. zarzuty za bezzasadne i tym samym uznał, że decyzja Wojewody jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni nie wskazała na jakiekolwiek przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., powołane przez nią zarzuty nie mają charakteru przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., (tj. przesłanek wznowienia postępowania). Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła A. B. żądając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wskazała, że przy rozpoznaniu sprawy pominięto rozstrzygnięcia zapadłe w innych postępowaniach, a mające wpływ na ocenę inkryminowanej decyzji w szczególności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsiz dnia 18 marca 2011 r. Po rozpoznaniu tego wniosku SKO decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawiło instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując jednocześnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Wskazało, że zebrany przez Kolegium materiał dowodowy, daje podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że ewentualne zaistnienie przesłanki wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (co jest właściwe dla instytucji wznowienia postępowania). Naprowadziło, że oba nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. W skardze do WSA A. B. wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. i decyzji Kierownika z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] czerwca 1994 r., ewentualnie o uchylenie wszystkich w/w decyzji i skierowanie sprawy o rozgraniczenie z urzędu do Wójta [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie jej praw i interesu strony, a w szczególności: 1) naruszenie art, 8, 9, 10, 11 k.p.a. oraz art, 32 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, chodzi o brak wezwania do postępowania wszystkich spadkobierców po A. K.; brak udzielenia skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek o wszystkich jej prawach i obowiązkach i konsekwencjach działań; 2) brak zebrania i wyczerpującego rozważenia pełnego materiału dowodowego skutkujący nieprawidłowością merytorycznego rozstrzygnięcia; organ ograniczył się do przytoczenia poprzednich rozstrzygnięć w sprawie i to nie wszystkich; nie badał poprzednich decyzji np. nie dysponował decyzją z [...] września 1996 r., nr [...]; 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymagań przewidzianych w/w przepisami a także nie zawiera szczegółowych rozważań w odniesieniu do okoliczności podniesionych w treści wniosku o stwierdzenie nieważności jak też pominięcie w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca wskazała w samym wniosku jak też odwołaniu i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności mogące stanowić podstawę do wznowienia postępowania; 4) naruszenie art. 145§ 1,4 i 8 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności z urzędu mimo wskazywania przez skarżącą przesłanek do wznowienia postępowania w tym zakresie; 5) brak rozważenia wzajemnego wpływu na siebie wydawanych kolejno decyzji pod kątem nieważności ewentualnie wznowienia postępowania, wzajemnego ich wpływu na siebie i mocy prawnej, związania treścią prawomocnych i ostatecznych wyroków WSAi NSA oraz decyzji je poprzedzających, 6) brak dokonania przez organ oceny czy żądanie skarżącej pokrywa się z zakresem badania NSA w sprawie SA/Rz 1887/96. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja SKO jest dla niej niekorzystna i krzywdząca. Nie odnosi się do meritum sprawy tj. wadliwie dokonanego rozgraniczenia. Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie zgodziła się z argumentacją Kolegium i podała, że o właściwej treści wniosku decyduje jego treść, a nie nazwa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym został rozpoznany przez referendarza sądowego postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 298/13, którym zwolniono skarżącą od kosztów sądowych i ustanowiono dla niej adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka [...] wyznaczyła dla skarżącej w przedmiotowej sprawie adwokata w osobie D. P. (pismo Rady z dnia 6 maja 2013 r., znak [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji SKO. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakresem kontroli WSA zostały objęte decyzje SKO wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., o nr [...]. Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć, że kwestionowana przez skarżącą decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie przed SKO zostało wszczęte na skutek wniosku o A. B. z dnia 26 stycznia 2011 r. Wyżej określony wniosek skarżąca oparła na treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślono, że Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego, a skutkiem tego nie stwierdził, że decyzje tego organu w sprawie rozgraniczenia są nieważne. Rażące naruszenie prawa polega więc na nieuchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. wydanej po wznowieniu postępowania rozgraniczeniowego oraz decyzji o rozgraniczeniu tego Organu z dnia [...] września 1994 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że skontrolowana przez SKO decyzja Wojewody [...] jest decyzją prawomocną. Decyzja o której mowa stanowiła przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie zakończonej wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r. o sygn. akt SA/Rz 1887/96, o oddaleniu skargi A. B. Ponieważ decyzja Wojewody [...] jest aktem prawomocnym, to należało zbadać czy zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, uznał że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W aktualnym stanie prawnym, odmowę wszczęcia postępowania organ powinien wyrazić w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 61 § 1a K.p.a.. Zdaniem WSA, Kolegium wszczynając postępowanie z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] co do meritum czyli co do wystąpienia wad nieważności tej decyzji, nie naruszyło art. 61 § 1a K.p.a.. Z uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku NSA OZ w Rzeszowie wynika, iż skład orzekający Sądu skoncentrował się na badaniu zasadności wznowienia postępowania w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosek A. B. z dnia 26 stycznia 2011 r. wychodzi znacznie poza te kwestie, o których w sposób prawomocny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. A. B. zarzuciła Kolegium rozstrzygnięcie jej wniosku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, albowiem nie zawierający decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. o nr [...] o odmowie uchylenia decyzji o rozgraniczeniu (pkt 2 skargi A. B. z dnia 7 marca 2013 r.). Na tą wadliwość postępowania przed SKO zwrócił także uwagę pełnomocnik skarżącej w trakcie rozprawy przed WSA. Z tak postawionym zarzutem należy się zgodzić, gdyż SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nie dysponując decyzją organu pierwszej instancji czyli opisaną wyżej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...]. Ponieważ Organ nie zapoznał się z rozstrzygnięciem, od którego wniesiono odwołanie rozpoznane kwestionowaną decyzją Wojewody [...], to nie ulega wątpliwości, że nie rozważył wszystkich mających znacznie dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji było wobec tego przedwczesne, bo nie oparte na właściwie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowy. O tych obowiązkach organu prowadzącego postępowanie administracyjne wypowiada się ustawodawca poprzez art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Treść decyzji z dnia [...] września 1996 r. o nr [...], mogła mieć znacznie dla oceny legalności decyzji kontrolującej ów akt, czyli decyzji Wojewody [...]. Wypada tu dodać, że pomimo wezwania skierowanego do SKO o nadesłanie brakującej decyzji, do chwili rozpoznania skargi A. B. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nie została przez Kolegium dostarczona do WSA. Nie można też pominąć, iż SKO dokonało błędnych ustaleń. Otóż w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nr [...], przyjęto błędnie że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...] (powinno być [...]), SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...]. Kolejny błąd dotyczący tej decyzji wynika ze zdania, iż wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 961/11, dotyczył skargi na postanowienie SKO o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...]. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...], nie stanowiła przedmiotu badania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja SKO z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...], dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. o rozgraniczeniu. Natomiast wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 961/11, został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. o rozgraniczeniu. Powyższe błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych nie zostały przez Kolegium usunięte na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza że odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] podyktowano tym, że poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. była oceniana przez SKO i WSA w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Reasumując, brak w aktach sprawy decyzji poprzedzającej decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności a także przyjęcie przez organ, że brakująca w aktach decyzja stanowiła przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, świadczy o ewidentnym naruszeniu przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Kolegium ponownie rozpoznając wniosek A. B. powinno uzupełnić akta administracyjne o decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r., nr [...], oraz ustalić czy akt ten był kontrolowany w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dopiero po uzupełnieniu tych braków zaistnieją warunki do wydania rozstrzygnięcia o tym, czy decyzja Wojewody [...] obarczona jest jedną z wad nieważności. SKO ponownie badając wniosek strony, nie powinno ograniczać się do badania tylko i wyłącznie tej wadliwości na którą wskazała literalnie skarżąca. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, legalność decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. zależy od tego czy organ odniósł się do wszystkich wymienionych w tym przepisie wadliwości kwestionowanej przez stronę decyzji. Z przedstawionych wyżej przyczyn orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.