II SA/Rz 300/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego -skargę oddala- II SA/Rz 300/06 U Z A S A D N I E N I E W podaniu z dnia 8.12.2005 r., skierowanym do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, J. J. żądała wydania decyzji w sprawie zmniejszenia z dniem 1.01.2002 r. świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Referatu Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy– odmówiono ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego J. J. na dzień 1.01.2002 r. Wskazaną decyzję organ I instancji wydał na podstawie art. 150 d ust. 1 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. nr 99, poz. 1001 z 2004 r., z późn. zm./ oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją Starosty z dnia [...].01.2001 r., Nr [...] przyznano J. J. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1.03.2001 r. w wysokości 807,50 zł miesięcznie brutto, tj. po upływie okresu, za który otrzymała od zakładu pracy odszkodowanie z tytułu skróconego okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Świadczenie przedemerytalne w okresie 1.03-31.12.2001 r. organ zatrudnienia naliczał i wypłacał w zawyżonej wysokości, bowiem kwotę 807,50 od dnia 1.03.2001 r. zwaloryzował, a taka waloryzacja nie przysługiwała. Art. 150 d ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej /zainteresowanej/ lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności: 1) określone w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzające nieważność decyzji; 2) mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że nie zaszły żadne przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie. Nadmieniono, że pobierane przez J. J. świadczenie przedemerytalne w okresie 1.03.2001 r. – 1.03.2003 r. /włącznie/, tj. do dnia jego utraty z powodu nabycia prawa do emerytury, było waloryzowane na zasadach przewidzianych wówczas dla zasiłków dla bezrobotnych, z wyjątkiem nienależytej dodatkowej waloryzacji dokonanej w dniu 1.03.2001 r. Obowiązujące w tym okresie regulacje prawne nie przewidywały też wydawania decyzji administracyjnych, w przypadku każdorazowej waloryzacji kwoty zasiłku dla bezrobotnych lub kwoty świadczenia przedemerytalnego. Organ I instancji dodał, że wysokość świadczenia przedemerytalnego J. J. na dzień 1.01.2002 r. wynosiła 833,50 zł miesięcznie brutto. W odwołaniu J. J. podniosła, że PUP bezpodstawnie, bezprawnie, bez powiadomienia i po roku pobierania, obniżył jej świadczenie przedemerytalne od stycznia 2002 r. Dotychczasowe wyjaśnienia organów na ten temat są pokrętne, wręcz kłamliwe. Wojewoda decyzją z dnia [...].01.2006 r., nr [...] uchylił decyzję Organu I instancji z dnia [...].12.2005 r. i umorzył postępowanie I instancji w sprawie ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego J. J. na dzień 1.01.2002 r. W podstawie prawnej decyzji wymienił art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. nr 99, poz. 1001, z późn. zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 150 d ust. 1 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia..... ma zastosowanie wyłącznie wówczas, jeżeli ZUS przejął wypłatę świadczenia przedemerytalnego i po dniu przejęcia przez ZUS tej wypłaty zostaną ujawnione okoliczności powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji albo też ujawnią się okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość, zaistniałe po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. J. J. została pozbawiona prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem 1.03.2003 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury, czyli przed datą przejęcia przez ZUS wypłaty świadczeń przedemerytalnych. Prowadzi to do wniosku, że stan faktyczny sprawy nie jest związany z przepisem art. 150 d w/w ustawy. Po drugie z adnotacji dokonanej przez odwołującą się na kopii decyzji organu I instancji dołączonej do odwołania wynika wprost, że J. J. nie wnosiła o ustalenie wysokości świadczenia przedemerytalnego, lecz o wskazanie przyczyny obniżenia świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione było zatem prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie ponownego ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień 1.01.2002 r. oraz wydanie decyzji w oparciu o art. 150 d ustawy o promocji zatrudnienia /.../. Przepisy tej ustawy zawierają zamknięty katalog spraw administracyjnych, które mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej i tylko w takich sprawach organy zatrudnienia są władne orzekać /art. 9 ust. 1 pkt 14/. Dodatkowo organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, iż nie wezwał wnioskodawczynię do dokładnego i jasnego sprecyzowania żądania, a w szczególności do wskazania, jakiej dokładnie treści rozstrzygnięcia administracyjnego żąda, po to by móc ustosunkować się do zgłoszonego wniosku. Organ II instancji nadmienił też, że zakres rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego jest ograniczony zakresem rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji było ustalenie wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień 1.01.2002 r., zatem tylko w tej kwestii mógł się wypowiadać organ odwoławczy w swojej decyzji. Nie był natomiast umocowany do wydania rozstrzygnięcia, czy ostateczna decyzja Starosty z dnia [...].01.2001 r., była począwszy od 1.01.2002 r. prawidłowo wykonywana, czy też nie, a ta właśnie kwestia jest rzeczywistym przedmiotem sporu. W skardze nazwanej odwołaniem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Wojewody, skarżąca J. J. nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podniosła, że pobierała świadczenie przedemerytalne od 1.03.2001 r. W toku pobierania tego świadczenia, urząd pracy z dniem 1.01.2001 r. bezpodstawnie i bez żadnego powiadomienia obniżył wysokość świadczenia o około 23 złotych. Przez 4 lata prowadziła z urzędem korespondencję na ten temat. W końcu poprosiła o wydanie decyzji na okoliczność obniżenia świadczenia. Otrzymała decyzję odmowną. Organ II instancji także nie był w stanie dokonać rozstrzygnięcia, gdyż w spisie wydawanych decyzji nie ma takiej, jaka "pasowałaby" do jej sprawy. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarga J. J. została wniesiona w ustawowym terminie. Odpis zaskarżonej decyzji doręczono skarżącej w dniu 31.01.2006 r., zaś skarga była nadana w placówce pocztowej do Wojewody w dniu 2.03.2006 r. /stempel pocztowy na kopercie k. 25 akt sądowych/. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. Z reguły stan faktyczny sprawy, Sąd ustala na podstawie akt administracyjnych /art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., nazwanej dalej skrótem p.p.s.a./. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy: Skarżąca była ostatnio zatrudniona w Produkcyjno-Usługowej Spółdzielni Pracy "R.". Z dniem 31.12.2000 r. wskazany pracodawca rozwiązał z nią umowę o pracę. Za okres 1.01 – koniec lutego 2001 r. zakład pracy wypłacił skarżącej odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 2.01.2001 r. Decyzją Starosty z dnia [...].01.2001 r., Nr [...] przyznano jej status osoby bezrobotnej od 2.01.2001 r. do 28.02.2001 r. oraz świadczenie przedemerytalne od dni a1.03.2001 r. w kwocie 807,50 zł miesięcznie brutto. Wysokość świadczenia obliczono m. innymi na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału z dnia 17.01.2001 r., w której podano, że wysokość emerytury J. J. na dzień 1.03.2001 r. wynosiłaby 897,23 miesięcznie. Kwotę świadczenia przedemerytalnego ustalono w wysokości 90 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego /897,23 zł x 90 % = 807,50/. Tak ustalonej wysokości świadczenia przedemerytalnego określonego w decyzji z dnia 22.01.2001 r. skarżąca nie kwestionowała. Podważała natomiast wskazaną decyzję w części dotyczącej daty przyznania świadczenia, bo uważała, że świadczenie powinno być jej przyznane od 1.01.2001 r., a nie od 1.03.2001 r. Wojewoda decyzją z dnia [...].03.2001 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].01.2001 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.11.2002 r., sygn. akt SA/Rz 828/01 oddalił skargę J. J. na w/w decyzję Wojewody. Z indywidualnej karty wypłaty J. J. świadczenia przedemerytalnego wynika, że wypłacano jej świadczenia okresowe w następujących kwotach: a) w okresie 1.03.2001 r. – 31.07.2001 r. w kwocie 835 zł miesięcznie brutto, netto 717,49 zł; b) w okresie 1.08.2001 r. – 31.12.2001 r. w kwocie 861,80 zł miesięcznie brutto, netto 739,11, zaś w grudniu 2001 r. – 741,21 netto; c) w okresie 1.01.2002 r. – 31.08.2002 r. w kwocie 833,50 zł miesięcznie brutto, netto 718,20 zł. Ostateczną decyzją z dnia [...].05.2003 r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Referatu Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w pozbawiono J. J. świadczenia przedemerytalnego z dniem 1.03.2003 r. bowiem z tym dniem wymieniona nabyła prawo do emerytury. Od maja 2002 r. do listopada 2005 r. trwała wymiana korespondencji między skarżącą, a organami zatrudnienia w sprawie zaniżenia wypłaconego świadczenia za styczeń 2002 r. o około 23 zł. W sprawie tej skarżąca zwracała się również do Ministerstwa Gospodarki i Pracy, które udzieliło skarżącej wyjaśnień w pismach z dnia 16.06.2004 r., Nr [...] i z dnia 7.07.2004 r., Nr [...]. Z kilkakrotnych wyjaśnień organu zatrudnienia i Ministerstwa zawartego w piśmie z dnia 7.07.2004 r. wynika, że przez pomyłkę dokonano od 1.03.2001 r. waloryzacji kwoty 807,50 zł o wskaźnik 3,4 % wzrostu cen towarów i usług w II półroczu 2000 r. na podstawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15.01.2001 r. /MP Nr 2/2001, poz. 62/. Waloryzacja taka nie mogła dotyczyć świadczenia przyznanego od 1.03.2001 r. W związku z tą pomyłką wysokość świadczenia brutto od 1.03.2001 r. określono na kwotę 835 zł miesięcznie /807,50 x 103,4 %/, zamiast na kwotę 807,50 zł, jak to było w decyzji z dnia 22.01.2001 r. Świadczenie skarżącej pierwszą weryfikacją powinno być objęte dopiero od 1.09.2001 r. przy zastosowaniu wskaźnika 3,2 %, czyli powinna być waloryzowana o ten współczynnik kwota 807,50 zł, zaś organ zwaloryzował kwotę 835 zł. W związku z tym wysokość świadczenia od 1.09.2001 r. ustalił na kwotę 861,80 zł miesięcznie brutto /835 zł x 103,2 %/, zamiast na kwotę 833,50 zł /807,50 x 103,2 %/. Ta ostatnia kwota odnosi się również do świadczenia za styczeń 2002 r. Różnica między wysokością świadczenia za styczeń 2002 r. wynosi: 861,80 – 833,50 = 28,30 zł, a netto 741,21 – 718,20 = 23,01 zł. Organ I instancji po odkryciu pomyłki zweryfikował od dnia 1.01.2002 r. wysokość świadczenia i dostosował ją do wysokości rzeczywistej odpowiadającej stanowi prawnemu. Trzeba w tym miejscu ponownie podkreślić, iż taki stan rzeczy wynika z kilkakrotnych wyjaśnień organu zatrudnienia. W wyjaśnieniach tych równocześnie zasygnalizowano, że nadpłatą za okres 1.03.-31.12.2001 r., organ nie obciążył skarżącej i nie zamierza tego uczynić. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, należy na wstępie aprobować stanowisko Wojewody, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia zawarty w decyzji organu I instancji z dnia [...].12.2005 r. dotyczy odmowy ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień 1.01.2002 r. W takim tylko zakresie sprawę mógł rozstrzygnąć organ II instancji, czyli przedmiotem rozstrzygnięcia mogła być kwestia związana z ustaleniem wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień 1.01.2002 r. Wojewoda kasując decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie pierwszej instancji /art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a./ stał na stanowisku, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Przytoczone stanowisko wspierał zdaniem Sądu trafną argumentacją prawną adekwatną do stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie NSA, jak również w piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, jeżeli m. innymi została wydana na podstawie przepisów prawa regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, czyli na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania w sprawie, a także gdy prawa lub obowiązki jednostki powstają z mocy samego przepisu ustawy i nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji /por. H. Poleszak – Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo Nr 1/1984, str. 22-25 i przytoczone tam orzecznictwo oraz Barbara Adamiak – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis" Wydanie II, W-wa 2004 r., str. 324-325/. W datach wydawania decyzji w kontrolowanej sprawie administracyjnej obowiązywała ustawa z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz. U. nr 99, poz. 1001, z późn. zm./, nazwana dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż subsumcja stanu faktycznego prima facie może się wiązać z art. 150 d ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 14 tej ustawy. Art. 150 d ust. 1 został wprowadzony do ustawy o promocji zatrudnienia nowelą z dnia 28.07.2005 r. /Dz. U. nr 164, poz. 1366/ i obowiązuje od 1.11.2005 r. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez powiatowy urząd pracy na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach na wniosek osoby uprawnionej /zainteresowanej/ lub z urzędu, jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności: 1) określone w art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjne powodujące wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji, 2) mające wpływ na prawo do świadczenia przedemerytalnego lub jego wysokość po dniu ustalenia prawa do tego świadczenia. Drugi człon tego przepisu "jeżeli po dniu przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaty tych świadczeń zostaną ujawnione okoliczności: ..." oraz rodzaj tego przepisu /przejściowy/ prowadzą do konkluzji, że rzeczony przepis dotyczy świadczeń przedemerytalnych przysługujących w dniu 1.08.2004 r. /przejęcie wypłat przez ZUS/. Skarżąca pobierała świadczenie przedemerytalne w okresie 1.03.2001 r. – koniec lutego 2003 r., zatem wskazany przepis nie miał zastosowania do przedmiotowej sprawy administracyjnej. Natomiast art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobieranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46. Jest to wyliczenie wyczerpujące. Wymieniony katalog nie przewiduje wydawania decyzji ustalającej wysokość świadczenia wcześniej przyznanego. Wysokość przyznanego świadczenia mogła być kwestionowana w postępowaniu zwyczajnym w drodze odwołania, albo weryfikowana w trybach nadzwyczajnych. Dodać też należy, że komentowany przepis /art. 9 ust. 1pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia/ w ogóle nie odnosi się do świadczeń przedemerytalnych, gdyż do tych świadczeń ma zastosowanie ustawa z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz. U. nr 120, poz. 1252, ze zm./. Przywołana ustawa również nie przewiduje możliwości wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym ustalającej wysokość świadczenia przedemerytalnego przyznanego wcześniej ostateczną i prawomocną decyzją organu zatrudnienia. Postępowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej było wszczęte w dniu 9.12.2005 r. /dzień doręczenia żądania organowi art. 61 § 3 k.p.a./, zatem przepisy art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych wyłączały stosowanie przepisów poprzedniej ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514, z późn. zm./. Nota bene przepisy poprzedniej ustawy także nie przewidywały w postępowaniu zwyczajnym wydawania decyzji w sprawie ustalenia wysokości świadczenia przyznanego ostateczną i prawomocną decyzją. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż źródło sporu między skarżącą a organem zatrudnienia było związane z waloryzacją świadczenia w okresie jego pobierania, a w szczególności w okresie 1.03-31.12.2001 r. Poprzednia ustawa 14.12.1994 r. nie przewidywała wydawania decyzji w sprawie waloryzacji pobieranego świadczenia /art. 6 pkt 6 i 7, art. 24 ust. 6 a, b i c i art. 37 l ust. 3/. Przedstawiona argumentacja potwierdza stanowisko Wojewody że merytoryczna decyzja organu I instancji z dnia [...].12.2005 r. została wydana bez podstawy prawnej, zatem w takiej sytuacji organ II instancji słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i na jego podstawie uchylił wadliwą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skoro zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przeto Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Zarzut podniesiony w skardze, że urząd pracy w styczniu 2002 r. bezpodstawnie obniżył jej świadczenie przedemerytalne, nie mógł być brany pod uwagę w sprawie o ustalenie wysokości pobieranego już świadczenia, przyznanego ostateczną i prawomocną decyzją, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidywały wydania decyzji w takiej sprawie.