II SA/Rz 300/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2024 r. nr OA.7721.20.11.2023 w przedmiocie legalizacji wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego - skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 25 stycznia 2024 r. nr OA.7721.20.11.2023, wydana w przedmiocie legalizacji dobudowy do budynku gospodarczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 6 lipca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. Ustalono, że ww. nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz drewnianym budynkiem gospodarczym z dobudowanym garażem. Organ ustalił, że budynek gospodarczy powstał w 1990 r., a garaż o wymiarach 5,80 m x 3,50 m, dobudowany do budynku gospodarczego, w 2002 r. Na wykonanie budynku gospodarczego oraz na jego rozbudowę właściciele – MC i WC, nie posiadają pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, że od zakończenia dobudowy upłynęło co najmniej 20 lat i postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] nałożył na MC i WC obowiązek przedłożenia. dokumentów legalizacyjnych dotyczących garażu dobudowanego do budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Natomiast sprawa legalności budowy budynku gospodarczego, do którego dobudowano sporny garaż, została wyłączona do odrębnego postępowania administracyjnego. W piśmie z 19 października 2023 r. inwestorzy przedłożyli dokumenty w celu legalizacji rozbudowy. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", zalegalizował garaż o wymiarach 5,80 m x 3,50 m, dobudowany do budynku gospodarczego na działce nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że przedstawione dokumenty są kompletne, a z ekspertyzy technicznej wynika, że dokonana rozbudowa jest w dobrym stanie technicznym. Ponadto z dokumentacji wynika, że dalsze użytkowanie garażu nie wpłynie negatywnie na cechy wytrzymałościowe elementów konstrukcyjnych i nie wymaga on wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Obecny stan techniczny garażu nie stwarza zatem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. Odwołanie od ww. decyzji wniosła LP (dalej: "Skarżąca") wskazując, że garaż postawiony jest niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz częściowo na jej działce nr [...]. Wskazała, że inwestorzy usunęli słupki graniczne, wobec czego wnosi o wydanie nakazu opuszczenia przez inwestorów jej własności. Decyzją z 25 stycznia 2024 r. nr OA.7721.20.11.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedłożone dokumenty legalizacyjne wykonanego garażu są kompletne oraz że dokumenty te spełniają kryterium zapisów art. 49h ust. 1 u.p.b. Inwestorzy przedłożyli w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty legalizacyjne. Z ekspertyzy technicznej wynika, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a ponadto budynek nadaje się do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Inwestorzy przedłożyli również wymagane przepisami u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku gospodarczego i garażu, z której wynika, że legalizowany budynek w całości znajduje się na działce nr [...]. Podnoszony w odwołaniu zarzut zajęcia części działki [...] nie znajduje zatem uzasadnienia. Spełnienie ww. wymagań obligowało PINB do wydania decyzji o legalizacji spornego garażu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LP wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtarzając zarzuty sformułowane w odwołaniu Skarżąca zakwestionowało stanowisko organów nadzoru budowlanego odnośnie stanu technicznego spornego obiektu oraz spełnienia wymagań stawianych przepisami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie ustalono bezspornie, że rozbudowa budynku gospodarczego na działce nr [...] o część garażową o wymiarach 5,80 m x 3,50 m, została dokonana przez MC i WC w 2002 r. Organy oparły się w tym zakresie na zdjęciach archiwalnych udostępnionych na stronie geoportal.gov.pl, w zakładce ortofotomapy. Sporna rozbudowa budynku gospodarczego widnieje na zdjęciach z 2003 r. i 2009 r., a zatem prawidłowo organy przyjęły datę realizacji samowoli na 2002 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że brak rozbudowy na mapie katastralnej z 2018 r. sam w sobie nie podważa przyjętej daty realizacji obiektu, bowiem realizacja inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie skutkuje automatycznym naniesieniem obiektu na mapy. Organ właściwy do spraw ewidencji gruntów i budynków nie ma bowiem wiedzy o jej zrealizowaniu, jako że zakończenie realizacji samowoli budowlanej – co oczywiste – nie jest formalnie zgłaszane właściwym organom. Wobec powyższego, prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że w opisywanej sprawie zachodzą podstawy do wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49f ust. 1 u.p.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie zaś do art. 49f ust. 5 u.p.b., nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Ustawodawca wprowadzając uproszczone postępowanie legalizacyjne przyjął, że skoro obiekt funkcjonował przez tak znaczny okres (co najmniej 20 lat), to postępowanie można ograniczyć do oceny prawa do dysponowania nieruchomością i zweryfikować stan techniczny budynku. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i następne, dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wprowadzenie uproszczonej procedury administracyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż sprzed 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane została wybudowana bez wymaganej zgody (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. II OSK 928/17 i wyrok WSA w Białymstoku z 13 września 2022 r. II SA/Bk 481/22; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.p.b., organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym musi zatem zostać spełniona nie tylko przesłanka wykazania w stosownej ekspertyzie technicznej, że stan będący przedmiotem analizy obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz przesłanka sprowadzająca się do tego, że bezpieczne jest użytkowanie obiektu zgodnie z jego dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem, lecz także musi zostać spełniona przesłanka dotycząca kompletności dokumentów legalizacyjnych. Jednakże powyższa ocena może zostać dokonana dopiero po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej. W uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się natomiast zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznaje, że dokumenty przedłożone przez inwestorów 19 października 2023 r. są kompletne oraz że dokumenty te spełniają kryterium zapisów art. 49h ust. 1 u.p.b. MC i WC przedstawili bowiem inwentaryzację architektoniczno – budowlaną budynku gospodarczego i dobudowanego do niego garażu oraz ekspertyzę techniczną ww. obiektów. Dokumentacja została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, będącego członkiem Podkarpackie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z ekspertyzy technicznej wynika, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Ponadto biegły stwierdził, że budynek nadaje się do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Inwestorzy przedłożyli również wymagane przepisami u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wnika zaś, że legalizowany budynek w całości znajduje się na działce nr [...]. Wobec powyższego obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji o legalizacji obiektu. W konsekwencji PWINB zaskarżoną decyzja prawidłowo utrzymał w mocy decyzję PINB. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.