II SA/Rz 301/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 301/11 Uzasadnienie Komendant Placówki Straży Granicznej [...] decyzją z dnia [...].11.2010 r., nr [...], zobowiązał B. P. obywatela Ukrainy do opuszczenia terytorium RP w terminie do 28.11.2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołano następujące okoliczności faktyczne i prawne: B. P. na podstawie wizy Shengen wydanej w dniu 26.03.2010 r. uprawniającej do wielokrotnego wjazdu i pobytu na terytorium państw Shengen przez 45 dni w okresie od 30.03.2010 r. do 29.09.2010 r. wjeżdżał na terytorium państwa Shengen 15 krotnie. Od dnia 4.07.2010 r., Jego pobyt na terytorium RP był nielegalny. W dniu 4.07.2010 r. na skutek błędu funkcjonariusza Straży Granicznej, wyżej wymieniony opuścił terytorium RP bez wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania do opuszczenia terytorium RP. Również na skutek błędu, B. P. w dniu 15 lipca 2010 r. ponownie wjechał na terytorium RP na podstawie tej samej wizy. Następnie, w dniu 17.07.2010 r., obywatel Ukrainy przekroczył granicę z terytorium Republiki Czeskiej i przebywał na terytorium RP do dnia 24.07.2010 r. W tym dniu, funkcjonariusz dokonujący odprawy drogowej na przejściu drogowym [...] ujawnił fakt nielegalnego przekroczenia granicy 17.07.2010 r. z terytorium Czech do RP oraz nielegalnego pobytu na terytorium RP od dnia 17.07.2010 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż wjazd cudzoziemca na terytorium RP z Czech w dniu 17.07.2010 r. bez posiadania do tego tytułu prawnego z wykorzystaniem dopuszczalnej liczby dni pobytu był nielegalny ponieważ wyżej wymieniony nie posiadał ważnego zezwolenia oraz wizy uprawniającej do przekroczenia granicy. Obywatel Ukrainy od dnia 17.07.2010 r. do dnia 24.07.2010 r. przebywał na terytorium RP w sposób nielegalny. Dlatego też wydanie decyzji zobowiązującej do opuszczenia terytorium RP jest konieczne w świetle art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.; zwana dalej ustawą o cudzoziemcach). Wyrażono też opinie, że wydanie tej decyzji jest niezależne od tego czy nielegalny pobyt spowodowany jest świadomie czy nieświadomie przez cudzoziemca. Wobec tych okoliczności, wydanie decyzji zobowiązującej do opuszczenia terytorium RP jest według organu konieczne. Nadano Jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od odwołaniu kierowanym od powyższej decyzji do Wojewody [...], B. P. wskazał, że gdyby istniały przeszkody prawne do wjazdu na terytorium RP, to Konsul nie wydawałby mu wizy. Zaznaczył, że to przypuszczenie wzmocnił w nim fakt wpuszczenia go na terytorium Polski przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Jest on zawodowym kierowcą, wykonującym przejazdy na trasach międzynarodowych, i dlatego zakaz wjazdu na terytorium RP uniemożliwia mu wykonywanie zawodu a tym samym pozbawia środków do życia. Wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego wpłynęło do Komendanta Placówki Straży Granicznej pismo pełnomocnika strony odwołującej się adwokata K. A. Wyrażono w nim przekonanie, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo powszechnie obowiązujące, tj. art. 8 i 107 K.p.a. Błąd funkcjonariusza Straży Granicznej nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami prawnymi. Nie zostało bowiem wykazane, że B. P. był świadomy wykorzystania dopuszczalnego okresu pobytu w krajach Shengen. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] dokonał jednostronnej interpretacji materiału dowodowego, zaś uzasadnienie wydanej decyzji ma charakter "fasadowy". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. o nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. P. postanowił utrzymać w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej [...]. W treści tego aktu przytoczono szczegółowo poszczególne etapy stanu faktycznego. Wykazano, iż cudzoziemiec przebywał na terytorium RP przez 56 dni, pomimo że wiza uprawniała go do pobytu przez 45 dni. Ostatnim dopuszczalnym dniem pobytu był 3.07.2010 r. Zaznaczono, iż Straż Graniczna nie powinna była dopuścić do wjazdu na terytorium RP. Jednakże niezgodne z prawe zezwolenie na wjazd na terytorium RP może co najwyżej doprowadzić do wyciągnięcia konsekwencji służbowych wobec winnego funkcjonariusza Straży Granicznej, nie zaś do zalegalizowania pobytu. W części uzasadnienia prawnego zaznaczono, iż podstawowym obowiązkiem cudzoziemca jest dopilnowanie terminów wjazdów i wyjazdów oraz ilości wykorzystanych dni dopuszczonego pobytu na podstawie posiadanej wizy. To cudzoziemiec obwiązany jest dopilnować tego, kiedy ma najpóźniej opuścić obszar strefy Shengen. Decyzja zobowiązująca do opuszczenia terytorium RP jest decyzją związaną. Jest ona dla cudzoziemca mniej dolegliwa w porównaniu do decyzji o wydaleniu, gdyż skutkuje umieszczeniem danych cudzoziemca w wykazie osób niepożądanych przez okres roku, kiedy decyzja o wydaleniu wywołuje te skutki przez okres dłuższy od 3 do 5 lat od daty jej wykonania. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wynika natomiast wprost z przepisów prawa. W sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne, uniemożliwiające wydanie decyzji, o których mowa w artykułach ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie podała art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach jako podstawę prawną decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, wyłączną podstawą zobowiązania B. P. do opuszczenia terytorium RP jest przepis art. 88 ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, który traktuje o przebywaniu na terytorium RP bez ważnej wizy. Podkreślono także, że zakres bezprawności czynu nielegalnego przekraczania granicy, został zawężony do przekraczania wbrew przepisom tylko granic zewnętrznych RP. Zainteresowany może więc przybywać na terytorium państw obszaru Schengen z wyjątkiem terytorium Polski przez okres obowiązywania zakazu wjazdu do Polski. Skargą z 10 marca 2011 r. B. P. reprezentowany przez pełnomocnika K. A. zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W oparciu o postawione zarzuty zażądano uchylenia decyzji Wojewody [...]. Według strony, działanie organów w sprawie stanowiło źródło negatywnych konsekwencji, które dotknęły B. P. Błąd funkcjonariusza Straży Granicznej, polegający na wpuszczeniu strony skarżącej na terytorium RP w dniu 17 lipca 2010 r. nie powinien skutkować negatywnymi dla strony dolegliwościami. Powstałe w toku postępowania wątpliwości nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść cudzoziemca. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] dokonał jednostronnej interpretacji faktów. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. jest już drugą decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie, zaś orzekające w sprawie organy nie rozważyły jak wyglądałoby zachowanie B. P. jeżeli funkcjonariusze Straży Granicznej nie popełniliby sygnalizowanego błędu. Fakt dwukrotnego przekraczania granicy wykształcił u wnioskodawcy świadomość legalnego przebywania na terytorium RP. W interesie strony oraz w interesie społecznym leży uchylenie przedmiotowych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślono w szczególności, iż cudzoziemiec mając świadomość nielegalności swego pobytu nie powinien w ogóle podejmować kroków mających na celu wjazd na terytorium Państw umieszczeniem danych cudzoziemca w wykazie osób niepożądanych przez okres roku, kiedy decyzja o wydaleniu wywołuje te skutki przez okres dłuższy od 3 do 5 lat od daty jej wykonania. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności wynika natomiast wprost z przepisów prawa. W sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne, uniemożliwiające wydanie decyzji, o których mowa w artykułach ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie podała art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach jako podstawę prawną decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, wyłączną podstawą zobowiązania B. P. do opuszczenia terytorium RP jest przepis art. 88 ust.1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, który traktuje o przebywaniu na terytorium RP bez ważnej wizy. Podkreślono także, że zakres bezprawności czynu nielegalnego przekraczania granicy, został zawężony do przekraczania wbrew przepisom tylko granic zewnętrznych RP. Zainteresowany może więc przybywać na terytorium państw obszaru Schengen z wyjątkiem terytorium Polski przez okres obowiązywania zakazu wjazdu do Polski. Skargą z 10 marca 2011 r. B. P. reprezentowany przez pełnomocnika K. A. zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W oparciu o postawione zarzuty zażądano uchylenia decyzji Wojewody [...]. Według strony, działanie organów w sprawie stanowiło źródło negatywnych konsekwencji, które dotknęły B. P. Błąd funkcjonariusza Straży Granicznej, polegający na wpuszczeniu strony skarżącej na terytorium RP w dniu 17 lipca 2010 r. nie powinien skutkować negatywnymi dla strony dolegliwościami. Powstałe w toku postępowania wątpliwości nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść cudzoziemca. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] dokonał jednostronnej interpretacji faktów. Decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. jest już drugą decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie, zaś orzekające w sprawie organy nie rozważyły jak wyglądałoby zachowanie B. P. jeżeli funkcjonariusze Straży Granicznej nie popełniliby sygnalizowanego błędu. Fakt dwukrotnego przekraczania granicy wykształcił u wnioskodawcy świadomość legalnego przebywania na terytorium RP. W interesie strony oraz w interesie społecznym leży uchylenie przedmiotowych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślono w szczególności, iż cudzoziemiec mając świadomość nielegalności swego pobytu nie powinien w ogóle podejmować kroków mających na celu wjazd na terytorium Państw Schengen. Osoba, która na skutek błędu funkcjonariuszy została wpuszczona na terytorium RP nie może zasłaniać się tym faktem i usprawiedliwiać nielegalności swego pobytu. Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego zawinienia funkcjonariuszy Straży Granicznej podtrzymano stanowisko, według którego to na cudzoziemcy spoczywa obowiązek dopilnowania terminu ważności wizy wjazdowej. Wojewódzki Sąd administracyjny, zważył co następuje: Skarga B. P. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd pierwszej instancji uwzględnił z urzędu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w wyniku skontrolowania zaskarżonych działań organów administracji publicznej stwierdził, że wydane przez te instytucje władzy decyzje powinny zostać wyeliminowane, a sprawa wydalenia skarżącego ponownie przeprowadzona w postępowaniu jurysdykcyjnym. O tym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) zaważył błąd organów w przeprowadzeniu wykładni przepisów prawa materialnego, a następnie w ich zastosowaniu. Jako materialno - prawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewoda Podkarpacki powołał art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.; zwana dalej ustawą o cudzoziemcach). Według literalnego brzmienia powołanego przepisu: l/l/ przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 6, 11 i 12 (chodzi o ustawę o cudzoziemcach,), cudzoziemiec może być zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do 7 dni, gdy z okoliczności sprawy wynika, że dobrowolnie wykona ten obowiązek. Organ drugiej instancji w obszernym uzasadnieniu swej decyzji zaprezentował stanowisko, iż rozstrzygnięcie wydawane na podstawie przytoczonego przepisu jest rozstrzygnięciem związanym. Zdaniem Wojewody [...], intencją ustawodawcy było, aby w przypadkach wyszczególnionych w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 6, 11 i 12 ustawy o cudzoziemcach, istniała możliwość zastosowania środka mniej uciążliwego w postaci zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP w terminie do 7 dni. Organ jednoznacznie stwierdza: zastosowanie w tym przepisie zwrotu "może" nie oznacza, iż dla organu orzekającego jest możliwość wyboru pomiędzy zobowiązaniem, bądź odmową zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP. Wojewoda w oparciu o to stanowisko konkluduje, że decyzja o której mowa w art. 97 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter związany, co oznacza, że w razie spełnienia przesłanki wymienionej w powołanym przepisie, organ ma obowiązek orzec o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP i to bez względu na podnoszone przez niego argumenty. Sąd pierwszej instancji tego stanowiska Wojewody nie podziela. W przekonaniu składu orzekającego decyzja wydawana na podstawie art. 97 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wyposaża właściwy organ w prawo dokonywania wyboru skutków prawnych stosowanej normy prawa materialnego. O posiadaniu takiego wyboru, a tym samym ograniczonego ustawą luzu decyzyjnego, świadczy zamieszczenie w art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyrażenia "może". Według Sądu, art. 97 ustawy o cudzoziemcach pozwala upoważnionym do jego zastosowania organom zachować się w dwojaki sposób. Po pierwsze, pozwala wydać decyzję zobowiązującą cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP, czyli zastosować tzw. tryb uproszczony, albo wystąpić do wojewody o wydanie decyzji o wydaleniu cudzoziemca na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wybór zachowania polegającego na wystąpieniu do wojewody o wydanie decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP nie pozbawia organu luzu w zakresie wyboru konsekwencji prawnych zastosowanej normy. O istnieniu uznania administracyjnego możemy mówić także i wówczas gdy ustawodawca pozwala organowi w określonych prawem granicach, zachować się w inny sposób niż poprzez zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Wobec tego, organ działający w okolicznościach określonych dyspozycją normy art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach winien ustalić, który z przewidzianych w jego treści skutków, a więc zobowiązanie do opuszczenia terytorium RP czy wystąpienie z wnioskiem o wydalenia, ze względu na okoliczności sprawy zagwarantuje realizację zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wyjątkowość trybu uproszczonego zawiera się nie tylko w nadzwyczajnych przesłankach łagodzących sposób w jaki cudzoziemiec opuszcza terytorium RP, ale także w pozostawieniu organowi swobody działania w sytuacji gdy dostrzeże naruszenia prawa zdefiniowane w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 6, 11 i 12 ustawy o cudzoziemcach. Ograniczona ustawą swoboda pozwala organom zastosować tryb bardziej rygorystyczny nawet w okolicznościach gdy cudzoziemiec deklaruje chęć opuszczenia RP w sposób dobrowolny. Z uwagi na sformułowanie organ może, zadaniem organów rozstrzygających jest przedstawienie argumentów, które pozwalałby ocenić jego działania jako w pełni uzasadnione a nie zupełnie swobodnie. Sposób, w jaki Wojewoda ustalił znaczenie zakodowanej normy pozbawia normatywnego znaczenia zastosowaną w art. 97 ustawy o cudzoziemcach konstrukcję opartą o zwrot "może". Wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zawiera błąd logiczny. Na właściwym organie nie może jednocześnie ciążyć obowiązek wydania decyzji o wydaleniu jak i możliwość wystąpienia do wojewody o wydanie decyzji zobowiązującej do opuszczenia. Wojewoda na stronie 15 uzasadnienia decyzji pisze: To z kolei oznacza, że w razie spełniania przesłanki wymienionej w powołanym przepisie, organ ma obowiązek orzec o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP i to bez względu na podnoszone przez stronę argumenty. To zdanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wcześniej wypowiedzianym poglądem, iż organ może albo wystąpić do właściwego wojewody z wnioskiem o wydalenie cudzoziemca, albo w ramach własnych kompetencji wydać decyzję o jego zobowiązaniu do opuszczenia Polski. Oznacza to, że organ odwoławczy dostrzega elementy konstrukcji uznania administracyjnego lecz nie będąc konsekwentny zalicza decyzję zobowiązującą do opuszczenia Polski do rozstrzygnięć związanych. Konkludując, nie można zgodzić się z zawartym w decyzji stwierdzeniem, według którego ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia terytorium RP w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania takiej decyzji. Taka ewentualność została przez prawo dopuszczona a polega na zwróceniu się do wojewody o wydanie decyzji o wydaleniu cudzoziemca na zasadzie art. 88 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Przyjmując wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach, organy nigdy nie mogłyby skorzystać z możliwości zainicjowania postępowania w sprawie wydalenia cudzoziemca z terytorium RP. Ten sposób rozumienia art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową, którą organy miały obowiązek zastosować w pierwszej kolejności. Za powyższym rozumieniem przytoczonych regulacji opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Po 566/08, skoro stwierdził, że uznaniowość orzekania, jaką stwarza art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinna być miarkowana poprzez odpowiednie zastosowanie również innych przepisów, w tym m.in. art. 7 K.p.a., który nakazuje organom w toku postępowania mieć na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji błąd w wykładni prawa materialnego miał wpływ na końcowy wynik postępowania w sprawie cudzoziemca B. P. Organ przyjmując błędnie, iż okoliczności jakie zaistniały w sprawie skarżącego obligują go do wydania decyzji zobowiązującej do opuszczenia terytorium RP, nie mógł rozważyć celowości innego sposobu zakończenia sprawy. Ten błąd zadecydował także na niewyjaśnieniu w treści decyzji argumentów przemawiających za wydaniem decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Rezultatem tego jest więc naruszenie zasady przekonywania stron o trafności wydanych w ich sprawie rozstrzygnięć, czyli naruszenie art. 11 K.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie, organy zastosują przyjętą w niniejszym wyroku wykładnię art. 97 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W szczególności, organy wydając decyzję na zasadzie art. 97 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinny wytłumaczyć stronie, dlaczego nie skorzystały z alternatywnego sposobu postępowania w jaki wyposaża je powołana regulacja. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom stawianym decyzjom opartym na uznaniu administracyjnym. Te względy zadecydowało o uchyleniu decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Orzeczenie o zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji znajduje podstawę w art. 152 powołanej wyżej ustawy.