II SA/Rz 301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania produktów oddala skargę Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. (dalej: "Spółka") jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie zatrzymania produktów. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 27c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm., dalej: u.p.i.s.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] (dalej: "PPIS") zatrzymał Spółce na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, produkty wyszczególnione w rozstrzygnięciu decyzji (łącznie 4 rodzaje produktów, oznaczonych wspólnie nazwą "Cząstka Boga"). W stosunku do zatrzymanych produktów zachodziło bowiem podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm., dalej: "u.p.n."). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2014 r. przez PPIS w sklepie [...] przy ul. P. [...] w K. stwierdzono, że w obrocie znajdują się produkty, w nazwie których występuje zwrot "Cząstka Boga". Przeprowadzone wcześniej kontrole i badania laboratoryjne produktów o nazwie "Cząstka Boga" wprowadzanych do obrotu w ww. sklepie potwierdziły, że stanowiły one środki zastępcze, gdyż na podstawie badań stwierdzono w nich obecność środków zastępczych – pentedronu i UR 144. Ponadto potwierdzono liczne przypadki zatruć zatrzymanymi produktami, zakupionymi w kontrolowanym sklepie. Powyższe okoliczności zdaniem PPIS w pełni uprawniały zarówno do samego wydania decyzji o zatrzymaniu produktów, jak i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wcześniej, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] organ wstrzymał wprowadzanie do obrotu zatrzymanych produktów oraz nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, kwestionującego ustalony stan faktyczny sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., PWIS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie było prawidłowe, a wydana w jego wyniku decyzja odpowiada prawu. W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PPIS stwierdzono bowiem, że w sklepie należącym do Spółki sprzedawane są produkty, co których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, czyli tzw. "dopalaczami". Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym współwłaścicielem Spółki jest J. G. Wcześniej w ww. sklepie kilkakrotnie stwierdzono wprowadzanie do obrotu przez firmy z siedzibą w P., których współwłaścicielem był również J. G., produktów zawierających w swoim składzie środki zastępcze. Wszystkie zatrzymane wówczas produkty zawierały wspólne oznaczenie "Cząstka Boga" i po badaniach chemiczno – toksykologicznych stwierdzono u nich obecność związków chemicznych uzasadniających uznanie ich jako środków zastępczych. Tym samym za zasadne uznano przyjęcie, że wobec zatrzymanych zaskarżoną decyzją produktów zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PPIS, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 107 § 3 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), a w konsekwencji art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi organ kierował się przy uznaniu, że zatrzymane produkty stanowią środki zastępcze. Nie ustalono bowiem, że produkty te były używane jako środki zstępcze i wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne; II. art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie Spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uznaniu okoliczności sprawy za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości podważenia twierdzeń organów; III. art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych; IV. art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., dalej: "u.s.d.g.") poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów u.s.d.g.; V. art. 79, art. 79a, art. 79b u.s.d.g. poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa; VI. art. 27c ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego zastosowanie pomimo, że w sprawie nie zachodziło uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty stwarzały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; VII. art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze, pomimo że organ nie udowodnił używania ich w tym celu. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "Ppsa"). Warto też dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, a sformułowane w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Kontroli Sądu poddano decyzje organów inspekcji sanitarnej, mocą których zatrzymano szereg należących do Spółki produktów z powodu powziętego podejrzenia, że mogą one stanowić środki zastępcze w rozumieniu przepisów u.p.n. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 27c ust. 3 pkt 1 u.p.i.s. oraz art. 44b i art. 44c ust. 1 i 2 u.p.n. W myśl art. 1 pkt 6 u.p.i.s., Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Działalność ta polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Stosownie do 4 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s., do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym dotycząca warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Inspektor sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma m.in. prawo wstępu do obiektów handlowych oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład, żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób, żądania okazania dokumentów i udostępniania wszelkich danych oraz pobierania próbek do badań laboratoryjnych (art. 25 u.p.i.s.). W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania takiej decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 27c ust. 1 i 3 u.p.i.s.). Inspektorzy są również uprawnieni do zabezpieczenia środków spożywczych, czy przedmiotów użytku. W myśl art. 44b u.p.n. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na środków zastępczych, tj. – jak stanowi art. 4 pkt 27 tej ustawy, substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktu, rośliny, grzyba lub ich część, zawierających taką substancję, używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c u.p.i.s., a obowiązkiem Głównego Inspektora Sanitarnego jest poinformowanie opinii publicznej o wydaniu decyzji określonej w art. 27c ust. 1 u.p.i.s. (art. 44c ust. 1 i 2 u.p.n.). Zwrócić należy także uwagę na dyspozycję art. 4 pkt 34 u.p.n., ponieważ zawiera on definicję wprowadzania do obrotu, przez co rozumie się udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Mając na względzie powyższe oraz zawarte w zaskarżonych decyzjach uzasadnienie przyczyn zatrzymania produktów kontrolowane decyzje uznać należało za zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja PPIS nie została wydana jak twierdzi Spółka w oparciu o przepis art. 27c ust. 1 u.p.i.s., lecz na podstawie art. 44c u.p.n. w związku z art. 27c ust. 1 u.p.i.s. Zgodnie z treścią art. 44c u.p.n., w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c u.p.i.s. Jest to istotne, gdyż ww. przepis u.p.n. nie uzależnia wydania decyzji o zatrzymaniu produktów od zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że dany produkt może być środkiem zastępczym, a wystarczającym do wydania takiej decyzji jest sam fakt podejrzenia. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 27c u.p.i.s. oznacza jego zastosowanie w takim zakresie, w jakim nie zostało to uregulowane w art. 44c u.p.n. Tym samym skoro art. 44c jako przesłankę wydania decyzji określa zaistnienie podejrzenia, nieuprawnionym jest twierdzenie, że organ winien legitymować się uzasadnionym podejrzeniem, że zatrzymany produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym przez Spółkę sklepie stwierdzono szereg produktów o rodzajowej nazwie handlowej "Cząstka Boga", które były wprowadzane do obrotu, czego dowodem okazały się zapisy z kasy fiskalnej. Stwierdzenie takie odnotowano w protokole kontroli, który stanowi dokument urzędowy, a przez to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, a co nie zostało przez Spółkę podważone. Wcześniej w dniu [...] października 2014 r. wydano decyzję nr [...] o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu ww. produktów oraz nakazano zaprzestania prowadzenia działalności i zatrzymano produkty o rodzajowej nazwie "Cząstka Boga". Pobrano wówczas także próbki produktów do badań, a produkty zabezpieczono na czas niezbędny do przeprowadzenia badań. Wobec powyższego zachodziło podejrzenie, o którym mowa w art. 44c ust. 1 u.p.n., tj. że w placówce tej może być wprowadzany do obrotu środek zastępczy. Ponadto, co także odnotowano w protokole, na etykietach brakowało konkretnych informacji o cechach produktu, w tym jego składzie, terminie przydatności do użycia czy daty produkcji, co również uzasadniało podjęcie przez organu inspekcji sanitarnej stosownych działań. W myśl bowiem cytowanego już art. 4 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s., do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy m.in. kontrola warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku (a nie tylko żywnością czy środkami przeznaczonymi do spożycia) oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Podejrzenie, o którym wyżej mowa, to nic innego jak przypuszczenie. Jak stwierdzono w decyzji organu I instancji, a co znajduje potwierdzenie w aktach innych spraw prowadzonych przez organy inspekcji sanitarnej, produkty o rodzajowej nazwie "Cząstka Boga" zawierały środek zastępczy: pentedron, 3- MMC, UR 144. M.in. w aktach spraw sądowych o sygn. II SA/Rz 503/15 (dotyczących decyzji nr [...]) oraz II SA/Rz 536/15 (dotyczących decyzji o nr [...]) znajdują się sporządzone na zlecenie Wojewódzkiej Stacji Epidemiologiczno-Sanitarnej [...] opinie chemiczno-toksykologiczne wskazujące, że produkty o nazwie handlowej "Cząstka Boga" zawierały ww. środki zastępcze. Wprawdzie badania te przeprowadzono na podstawie próbek pobranych przez PPIS [...] z produktów wprowadzonych do obrotu w sklepie przy Al. [...] w S. i np. ich kopii nie włączono do akt niniejszej sprawy, to jednak nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ wiedzę o tym fakcie posiadał zarówno organ wyższego stopnia wspólny dla PPIS [...] jak i PPIS [...], tj. PWIS [...], jak i Spółka, będąca stroną tych postępowań. Nie jest ponadto sporne, że produkty takie były w K. w tym samym lokalu wprowadzane do obrotu także przez inne spółki prawa handlowego, których jedynym wspólnikiem był J. G., a działające m.in. pod firmami: B. sp. z o.o., C. sp. z o.o., D. sp. z o.o., E. sp. z o.o., F. sp. z o.o., A. sp. z o.o. czy G., wszystkie z siedzibą [...]. Wszystkie te okoliczności stanowiły dostateczne uzasadnienie istnienia podejrzenia uprawniającego do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 44c ust. 1 u.p.n., w tym wydania decyzji określonej w art. 27c u.p.i.s. Wskazać również należy, że przed wydaniem kontrolowanych decyzji organy inspekcji sanitarnej nie miały obowiązku podejmowania decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 u.p.i.s., ponieważ w stosunku do Spółki decyzja taka została już wydania w dniu [...] października 2014 r. Tym samym niedopuszczalne byłoby powielenie wydanego uprzednio nakazu, skoro wcześniej wstrzymano już wprowadzanie rzeczonych produktów do obrotu. Natomiast prawidłowo postąpiono wydając decyzję o zatrzymaniu produktów ujawnionych podczas kolejnej kontroli w tym samym lokalu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Ustalenia i ocenę stanu faktycznego odnieść należało jedynie do podejrzenia wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a nie było konieczności wykazywania tych okoliczności dowodem potwierdzającym niedopuszczalny skład produktu. Zatrzymany produkt nie musi być przeznaczony do spożycia, aby znalazł się w zainteresowaniu organów inspekcji sanitarnej, skoro do zadań Inspekcji należy także m.in. kontrola warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi. Wprowadzony w art. 44b u.p.n. zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z uwagi na cechy tych substancji i produktów określone art. 4 pkt 27 tej ustawy, sam w sobie zawiera ustalenie, że środki te stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi i dlatego uzasadnione było zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 10 § 2 K.p.a. Uzasadnione było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro chodziło o natychmiastowe zatrzymanie podejrzanych produktów, a to ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Jeżeli natomiast chodzi o naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej to wprawdzie Spółka wniosła sprzeciw w trybie art. 84c tej ustawy, jednak nie miało to miejsca w czasie trwania kontroli. Tymczasem, jak wynika z art. 84c ust. 1, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy. Treść art. 84c ust. 9 i 10 ustawy przemawia za przyjęciem, że jego wniesienie po zakończeniu kontroli jest bezskuteczne. Nie naruszono również art. 27c ust. 1 i 3 u.p.i.s., ponieważ przepis ten samoistnie nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia, a był nim jak wskazano wyżej art. 44c ust. 1 u.p.n., który uprawnia organy inspekcji sanitarnej do wydania decyzji określonych w art. 27c u.p.i.s. Z dotychczas wyłożonych względów nie ma również żadnego znaczenia dla losów postępowania, że nie udowodniono, iż zatrzymane produkty były używane jako środki zastępcze, ponieważ wystarczającą okolicznością faktyczną było wykazanie, że były one wprowadzane do obrotu. Podejrzenie to powzięto w związku z wiedzą uzyskaną z wcześniej prowadzonych postępowań, zatrzymywaniem i analizą tożsamych rodzajowo produktów, jak i brakiem informacji o składzie i dacie wytworzenia produktu. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę jako niezasadną oddalono.