II SA/Rz 301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [....] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy, która zapadła w następującym stanie faktycznym: J. K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie akt sprawy o nr [...] dotyczącej budowy zjazdu na działkę nr 78/21 w miejscowości B., wskazując na zamiar złożenia wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia żądania poprzez udzielenie dodatkowych wyjaśnień i przedłożenie dokumentów wskazujących na fakty i okoliczności, z których wywodzi posiadanie uprawnień strony w tej sprawie, a tym samym prawo wglądu do akt sprawy. W odpowiedzi J. K. podkreślił, że posiada prawa strony. Przedłożył kserokopię zawiadomienia UG w [....] z [...] kwietnia 2009 r. ([...]) o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na inwestycję pn.: budowa zjazdu publicznego z drogi powiatowej działka nr 61 do budynku usługowo-magazynowo-warsztatowego, zlokalizowanego na działce nr 78/21 w B. Po rozpoznaniu ww. wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z uwagi na brak posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (nr rejestru [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej Nr [....] [...]-[...]-[...] (dz. nr 61) w km 33+525 na działkę nr 78/21 w miejscowości B.". Organ zaznaczył, że z powyższej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że obszar oddziaływania projektowanego zjazdu obejmował wyłącznie działki o nr 61 oraz nr 78/21. J. K. nie posiadał i nie wykazał interesu prawnego jako strony w postępowaniu zakończonym powyższą ostateczną decyzją. Tym samym nie posiada uprawnień dostępu do akt w trybie art. 73 § 1 K.p.a., stąd postępowanie należało umorzyć. W odwołaniu J. K. nie zgodził się z decyzją i wyjaśnił, że nie tylko zwracał się o udostępnienie akt sprawy, ale także i wnioskował o wznowienie postępowania. Podał, że posiada interes prawny, gdyż ma prawo pierwokupu działki 78/21/25, a "zjazd został mu wyznaczony jeszcze w 1988 r." Działka ta "przylega tuż pod jego domem". Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. SKO– działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 73 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie SKO wykazało swą właściwość w rozpoznaniu sprawy, a następnie zacytowało treść art. 73 § 1 i 2 K.p.a. normującego prawo do zapoznania się z dokumentami zebranymi w aktach sprawy. Jak zaznaczyło to strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Podkreśliło, że uprawnienia z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. służą wyłącznie stronie, a definicję strony wyraża art. 28 k.p.a., który stanowi, że jest nią ten kto wykaże interes prawny. SKO zaznaczyło, że w rozpoznawanej sprawie wniosek odwołującego się dotyczył postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej "P.b.") stroną są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak zaznaczyło SKO nie chodzi tu o jakikolwiek sposób oddziaływania projektowanej inwestycji, lecz taki który przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mający swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji danego rodzaju. Analiza akt sprawy zakończonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wskazuje, że J. K. nie był stroną tego postępowania, nie uczestniczył w czynnościach dowodowych. Obszar oddziaływania projektowanego zjazdu obejmował wyłącznie działki o nr 61 i 78/21. Jak wskazało Kolegium okoliczność wskazująca, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym. Kręgu stron postępowania incydentalnego wpadkowego – jakim jest m. in. postępowanie o udostępnienie akt – nie ustala się odrębnie niż ten ustalony przez organ na potrzeby postępowania głównego. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania. J. K. kwestionując powyżej opisaną decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Podał, że w miejscu wykonanego zjazdu na działce 78/21 (obecnie 78/25) posiada "swój zjazd potwierdzony Sądownie". Wyjaśnił, że przedstawił wszelkie dowody i dokumenty, a organ zna sprawę od 1991 r. i przez te wszystkie lata domagał się przywrócenie mu tego zjazdu. Przedstawiając przebieg postępowania podtrzymał swoje stanowisko i podkreślił, że dowiódł, iż jest stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej i celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności, na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest o niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując zatem, w myśl powyższych wskazań, oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej zawarte, a które należało uwzględnić z urzędu (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]), którą ostatnio wymieniony organ – po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] – umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w całości z uwagi na brak posiadania przez wnioskodawcę "interesu prawnego jako strony" w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [....] P. – N.– B. (dz. nr 61) w km 33 + 525 na działkę nr 78/21 w miejscowości B. W zgodnej ocenie organów obu instancji skarżący nie posiadał i nie wykazał interesu prawnego jako strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i wobec powyższego nie posiada uprawnień dostępu do akt tej sprawy w trybie art. 73 § 1 K.p.a. Przepis art. 73 § 1 K.p.a. stanowi, iż strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Uzasadnienie wydanej w pierwszej instancji decyzji w obszernych wywodach wyjaśnia pojęcie strony postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.), akcentując przy tej kwalifikacji znaczenie interesu prawnego. Nadto wyjaśniono, że pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (przepisu lex specjalis w stosunku do K.p.a.), natomiast w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została zawarta odrębna definicja strony postępowania i dlatego przy określaniu kręgu stron znajduje zastosowanie definicja wynikająca z art. 28 K.p.a., przy czym uprawnienia z tego postępowania "nie przenoszą się" na postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy akceptacji stanowiska i argumentacji organu I instancji, wyakcentowano regulację wynikającą z art. 73 § 1 K.p.a. Wskazano, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter incydentalny, zależny od postępowania głównego. Stąd też krąg stron postępowania nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Podzielając co do zasady opisane poglądy organów, nie sposób jednak zaakceptować rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy zakończonej powoływaną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Otóż lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2017 r. nie dają żadnych podstaw do uznania – jak to czynią organy – że skarżący nie posiadał i nie wykazał interesu prawnego "jako strony" w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, co w konsekwencji nie pozwala mu na wgląd do akt sprawy załatwionej tą decyzją. Ustalenia organów nie znajdują żadnego wsparcia dowodowego (brak np. chociażby decyzji w/w), co ocenić należy jako naruszenie zasad rzetelnej procedury (art. 7, art. 9, art. 11 K.p.a.) oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 75 i nast.). W rezultacie nie jest możliwa kontrola prawidłowości ustaleń dokonanych w sprawie przez organy obu instancji, jak i zarzutów skargi. W takim stanie rzeczy wątpliwości budzić też musi uznanie się przez Kolegium właściwym do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej udostępnienia akt sprawy ([...]). Wskazane naruszenia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegać musiały uchyleniu. Wskazania wyżej przedstawione winien mieć na uwadze organ ponownie rozpoznający przedmiotową sprawę.