II SA/Rz 302/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 302/08 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z. K. jest decyzja Wojewody z [...].02.2008r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...].12.2007r. Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Decyzje te zapadły w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...].02.2006r. Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielający pozwolenie na budowę Z. P. i P. P. na przebudowę otworu okiennego w budynku zlokalizowanym na działce nr 820/4 w obr.207 przy ul.K. 3 w Rz.. Na decyzji tej znajduje się adnotacja, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę nr 820/04, a ponadto, że decyzja powyższa stała się ostateczną w dn.18.04.2006r.. W aktach sprawy zalega pismo Z. K. datowane na 23.07.2007r., w którym wnosi ona odwołanie od decyzji zezwalającej P. i Z. P. na przebudowę otworu okiennego. Wnosząca wywodzi, iż o wydanej decyzji dowiedziała się z pisma Prokuratora Rejonowego dla Miasta Rz. z 6.06.2007r. oraz pisma Prezydenta Miasta z [...].06.2007r., wywodzi iż uczestniczyła w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy pod planowaną inwestycję, w której odmawiano jej przymiotu strony. Wnioskodawczyni powołała się na zasadność swych wywodów wspierając je stanowiskiem, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17.05.2007r. II OSK 777/06, a która to sprawa miała dotyczyć podobnego przypadku, tylko lokalu z innej strony mieszkania wnoszącej odwołanie. Odwołująca się naprowadzała, iż jest osobą niepełnosprawną, dodatkowo wywodziła w w/w piśmie, iż stroną postępowania powinna być Wspólnota Mieszkaniowa ul.K. 3. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda postanowieniem z [...].08.2007r. stwierdził niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny, że w terminie ustawowym żadna ze stron postępowania uznana za takowy podmiot przez organ I instancji i której doręczono przedmiotową decyzję, odwołania nie wniosła. W postanowieniu wskazano, że w takiej sytuacji strona pominięta może domagać się wznowienia postępowania na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskiem z 19.08.2007r. (prawdopodobnie błędnie wskazano miesiąc sporządzenia tego pisma) nadanym listem poleconym Z. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tegoż organu udzielająca Z. P. i P. P. pozwolenia na przebudowę otworu okiennego w lokalu przy ul.K. 3 w Rz.. Wniosek ten oparto na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, Z. K. wywodziła w nim, iż przysługiwał jej przymiot strony postępowania. W ocenie wnioskodawczyni zachowany został termin do wniesienie wniosku o wznowienie, albowiem o możliwości obrony swego interesu dowiedzieć miała się z postanowienia Wojewody z dn.22.08.2007r., które zostało jej doręczone w dn.24.08.2007r.. Z. K. przymiot strony postępowania upatruje w tym, że ściana jej lokalu sąsiaduje z lokalem w którym przewidziano okno do przebudowy, po przebudowie okna na drzwi wejściowe do lokalu od ul.K. zaistnieje stan, w którym niewątpliwie wpłynie na bezpośrednie sąsiedztwo i ograniczy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Ta argumentacja w ocenie wnioskodawczyni czyni ją stroną postępowania w rozumieniu art.28 prawa budowlanego. Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent Miasta decyzją z [...].12.2007r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z [...].02.2006r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na przebudowę otworu okiennego dla Z. P. i P. P.. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art.149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 i art.147 ustawy z 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Analizując przesłanki konieczne do wznowienia postępowania organ wskazał, że w jego ocenie Z. K. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a prawo domagania się wznowienia postępowania przysługuje wyłącznie stronie takiego postępowania. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z terenem planowanej inwestycji nie daje, według organu, przymiotu strony, albowiem stronami w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z. K. jest współużytkowniczką wieczystą nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka 820/3, tak zaś nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zakres robót inwestorów nie wprowadza żadnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Końcowo podano ponadto, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, w przypadku, gdy żądanie wznowienia opiera się na dyspozycji art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś od dnia, kiedy strona dowiedziała się o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. K., zarzucając obrazę art.149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 i art.147 k.p.a. i domagając się uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Odwołująca się twierdzi, że wniosek o wznowienie złożyła w terminie, albowiem wprawdzie błędnie opatrzony został datą "19.08.2007r.", podczas, gdy chodziło o datę "19.09.2007r.", to jednak o decyzji, wobec której wnosi o wznowienie, miała dowiedzieć się z postanowienia Wojewody z [...].08.2007r., które doręczono jej w dn.24.08.2007r.. Odwołująca się podtrzymała swe wywody w aspekcie posiadania przez siebie statusu strony postępowania, a to w aspekcie bezpośredniego sąsiadowania z lokalem objętym zamiarem inwestycyjnym i spodziewaną zmiana jego przeznaczenia na lokal użytkowy. Do odwołania dołączono dwa wyroki sądów administracyjnych, które w ocenie odwołującej, się dotycząc wykładni art.28 prawa budowlanego, wzmacniać mają jej argumentację. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał się na dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Wojewoda przytoczył te wątki z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta, które dotyczyły kwestii braku przymiotu strony u odwołującej się, stwierdzając, iż generalnie podziela stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Wskazano, że w wyniku zamierzonej przebudowy "nie następuje poszerzenie istniejącego otworu i jego usytuowanie względem nieruchomości nr 820/3 nie ulega zmianie". Zdaniem organu odwoławczego w świetle zakresu robót objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie można wskazać przepisu prawa materialnego, z którego odwołująca się mogłaby wywodzić swój interes prawny, to z kolei nakazywało uznać wniosek o wznowienie za niedopuszczalny. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwanego dalej WSA) Z. K. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.145 § 1 pkt 4 w zw. z art.28 k.p.a. oraz art.28 ust.2 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz.1118 z 2006r., zwana dalej Upb). Skarżąca przytoczyła dotychczas prezentowana w odwołaniu argumentacje w kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Rozwinięto w niej natomiast argumentację odnośnie posiadania przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę otworu okiennego w lokalu inwestorów. Z. K. wywodzi, że lokal ten będzie służył prawdopodobnie jako lokal usługowy, co przy bezpośrednim sąsiedztwie z oknami jej lokalu mieszkalnego związane będzie, jak przypuszcza skarżąca, ze zwiększonym ruchem samochodowym i ruchem przechodniów. Skarżąca przypuszcza, że zostanie zlikwidowany częściowo trawnik od strony ul.K., aby zapewnić dojście do lokalu inwestorów, przywołuje ponadto przykład innego lokalu, a mianowicie lokalu od drugiej strony jej lokalu mieszkalnego, gdzie podobnie zmieniono sposób jego użytkowania. Raz jeszcze Z. K. przywołała fakt swej niepełnosprawności, a dla zobrazowania sytuacji faktycznej do skargi dołączyła zdjęcia elewacji budynków, w których znajdują się lokal inwestorów oraz lokal mieszkalny skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wywodząc iż zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, powtarzają wywody odwołania, na które szczegółowo ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 16.07.2008r. skarżąca podtrzymała złożoną skargę, usprawiedliwiła swą nieobecność na rozprawie złym stanem zdrowia, ponadto wskazała iż otrzymała zawiadomienie w sprawie postępowania dotyczącego warunków zabudowy na inwestycję określoną jako zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego Nr 1 przy ul.K. 3 na lokal handlowy wraz z utwardzeniem dojścia na działce nr 826/5 do tego lokalu. W ocenie skarżącej ma to być okoliczność, która winna skutkować uchyleniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na przebudowę okna z urzędu przez Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wedle art.1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który nakazywałby jej wzruszenie. Przedmiotem oceny legalności jest decyzja Wojewody utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego ostatniego organu, a dotyczącą udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji tłumaczył tym, że podziela ocenę prezentowaną przez Prezydenta Miasta w aspekcie braku przymiotu strony, w rozumieniu art.28 Upb, u Z. K., w związku z zakresem planowanej inwestycji polegającej na przebudowie okna. Dodatkowo tylko organ I instancji przywołał przepisy odnoszące się do terminu składania wniosku o wznowienie postępowania. W podstawie prawnej decyzji odmawiającej Z. K. wznowienia postępowania organ I instancji powołał się na art.149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji". Cyt. przepis nie egzemplifikuje przyczyn, dla których odmawia się wznowienia postępowania, przesłanki takiej odmowy podaje judykatura oraz doktryna procesu administracyjnego. W literaturze wskazano, że decyzję o odmowie wznowienia wydaje się, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych; przyczyny podmiotowe to złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną, złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego; przyczyny przedmiotowe to złożenia żądania po ustaniu terminu, gdy termin nie został przywrócony (...), gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna (..), gdy podnoszono inne zarzuty niż w art.145 i 145a (k.p.a.) -M.Jaśkowska, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Zakamycze 2005, s.885. Nie każde żądanie wznowienia postępowania wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ocenę żądania jednostki przeprowadza organ administracji publicznej. Niewątpliwie ustalenie, czy składający żądanie jest stroną, następuje w fazie wstępnych czynności sprawdzających podejmowanych przez organ (tak E.KIat-Wertelecka, LKIat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny Nr 7-8/2006, s.119). Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego, że katalog stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza norma art.28 Upb. Wedle cyt. przepisu stronami tego postępowania są wyłącznie: inwestor oraz właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę ze wskazaniem na normę art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłaby zatem wnieść tylko ta strona, która mogła uczestniczyć w postępowaniu, albowiem wznoszony obiekt oddziałuje na nieruchomość, której jest właścicielem (wieczystym użytkownikiem lub zarządcą). W ocenie Sądu trafnie orzekające organy uznały, że zakres planowanej inwestycji, polegającej na przebudowie okna w sąsiednim lokalu mieszkalnym wobec lokalu skarżącej nie prowadzi do tego, iż uznać należy, że nieruchomość, do której ma tytuł Z. K., znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać należy, iż zgodnie z art.3 pkt 20 Upb pod pojęciem obszaru oddziaływania rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Rozumowanie to wzmacnia także i to, że dopiero toczy się postępowanie dotyczące zmiany sposobu przeznaczenia lokalu mieszkalnego przy ul.K. 3 w Rz. na lokal handlowy. Zatem argumenty upatrujące przymiotu strony przez skarżącą w zmienionym sposobie użytkowania sąsiedniego lokalu były przedwczesne, mogą zaś znaleźć miejsce do ich oceny w toczącym się postępowaniu. W myśl art.147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 i art.145a następuje tylko na żądanie strony. Sąd akceptuje wyrażony przez organy obu instancji pogląd, że w przypadku wniesienia żądania wznowienia postępowania opartego na zarzucie wywiedzionym z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w przypadku, gdy strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu, koniecznym jest, zanim zostanie wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, rozstrzygnięcie kwestii, czy podmiot wnoszący takie żądanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Skoro niewadliwie ustalono, że skarżąca stroną w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę nie była, to zasadnie wydano decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Dodatkową okolicznością uzasadniającą oddalenie skargi, abstrahując od sprawy przymiotu strony u skarżącej, jest poprawne ustalenie organu I instancji, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. Termin ten, w przypadku żądania wznowienia opartego na dyspozycji art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi 1 miesiąc licząc od dnia dowiedzenia się o decyzji. Termin ten nie biegnie zatem od dnia, w którym wnioskodawca wznowienia dowiedział się o istnieniu takiej możliwości procesowej. O decyzji Prezydenta Miasta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę otworu okiennego w budynku zlokalizowanym przy ul.K. 3 w Rz. skarżąca dowiedziała się z całą pewnością w dn.2.07.2007r., tj. w dniu doręczenia jej pisma Prezydenta Miasta z dn.27.06.2007r. (k.8 akt administracyjnych). Od tego dnia liczyć należy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który upływał w dn.2.08.2008r.. Z. K. nie wniosła w tym czasie podania o wznowienie, ale odwołanie od pozwolenia na budowę. Termin do wniesienia podania o wznowienie ma charakter terminu ustawowego, jego uchybienie skutkować musi bezskutecznością podania, a ściślej odmową wznowienia postępowania. Podmiot, który uchybił terminowi może wnieść podanie o jego przywrócenie w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Wniesienia z uchybieniem terminu podania o wznowienie postępowania, bez uprzedniego przywrócenia uchybionego terminu stanowiłoby rażące naruszenia art.147 k.p.a.. Z tego powodu, dodatkowo uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę skargę oddalono na zasadzie art.151 Ppsa.