II SA/Rz 302/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 stycznia 2024 r. nr SKO.4115.1192.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 listopada 2023 r. nr GOPS.524.120.1.2023. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr SKO.4115/1192/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania A.S. (dalej: Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, Organ I instancji) z dnia 9 listopada 2023 r. nr GOPS.524.120.1.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, 27 lipca 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K.S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...].07.2023 r. nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. Orzeczenie wydano na czas określony do dnia 31 lipca 2024 r. Decyzją z 9 listopada 2023 r. nr GOPS.524.120.1.2023 Wójt Gminy C. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w jego ocenie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.). W ocenie Organu I Instancji K.S. jest osobą w miarę samodzielną i nie wymaga aż tak trwałej opieki, aby córka nie mogła podjąć zatrudnienia. Natomiast wykonywanie takich czynności jak pranie, gotowanie, sprzątanie, robienie zakupów nie wykraczają poza zakres zwykłych czynności dnia codziennego i nie uniemożliwiają A.S. podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem ww. czynności mogłyby zostać wykonane po powrocie z pracy. Od powyższej decyzji A.S. złożyła odwołanie, w którym zaskarżyła w całości ww. decyzję. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr SKO.4115/1192/2023, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 63 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym (DZ. U Z 2023r., poz. 1429)., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II Instancji wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru automatycznego w związku z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotny jest aby zakres opieki wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia. Natomiast z akt sprawy wynika, że K.S. ma 73 lata, została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień ma charakter czasowy. Symbol niepełnosprawności został określony jako 08-T, 09-M. W aktach brak jest jakichkolwiek kart z leczenia szpitalnego, czy zaświadczeń lekarskich. Odnośnie funkcjonowania niepełnosprawnej organ ustalił, że wymagająca opieki prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z wnioskodawczynią. W analizowanym okresie była osobą chodzącą, nie wymagającą sprzętu ortopedycznego, w miarę samodzielną. Wnioskodawczyni pomagała mamie w ubieraniu i rozbieraniu się. Nie wynika również z akt, żeby wymagała stałego nadzoru w związku ze stanem umysłowym. SKO podkreśliło, że K.S. nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego pozostania w domu, dla której należało podporządkować rutynę dnia codziennego. W tym zakresie nie ma żadnych wskazań medycznych. Z akt sprawy nie wynika by K.S. wymagała przy tym ekstraordynaryjnych czynności pielęgnacyjnych jak robienie zastrzyków, sporządzanie opatrunków itp. Podopieczna nie ma w ciągu dnia rehabilitacji. Skarżąca nie wykonuje przy mamie czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego, takich jak choćby pomoc w poruszaniu się, jedzeniu, leczeniu odleżyn, pielęgnacji przetok, pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, cewnikowaniu czy też karmieniu. Tym samym, opieka może być wykonywana w różnych porach dnia i nie stanowi przeszkody do podjęcia przez stronę pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A.S. zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r., o numerze SKO.4115/1992/2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. z 9 listopada 2023 r. nr GOPS.524.120.1.2023 r. i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 u.ś.r. w treści obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że opieka nad matką uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Są to czynności związane z samoobsługą (mycie się, ubieranie, zażywanie leków), z zakupami, z załatwianiem spraw urzędowych, umawianiem wizyt u lekarza. Skarżąca argumentowała, że każda czynność życia codziennego K.S. wymaga jej asysty. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanego jurysdykcyjnie aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż Sąd nie podzielił oceny Organów co do charakteru opieki sprawowanej przez Skarżącą nad jej matką. W niniejszej sprawie Organ I instancji stwierdził, że przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest data ustalenia niepełnosprawności K.S. Po drugie uznał, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą wskazuje na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdziło natomiast, że przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić moment powstania niepełnosprawności matki Skarżącej. Kolegium utrzymało w mocy negatywne dla Skarżącej rozstrzygnięcie uznając, że sprawowana przez Skarżącą opieka nad matką z uwagi na zakres wykonywania czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W zakresie dotyczących wskazanej przez Organ I instancji przesłanki negatywnej, związanej z momentem powstania niepełnosprawności w zw. z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Powyższe oznacza, że od 23 października 2014 r., kiedy to weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 5 1600/16, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podzielił stanowiska Organu I instancji oraz Kolegium co do zakresu sprawowanej opieki nad matką i braku wykazania związku przyczonowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z orzeczeniem z [...] lipca 2023 r. nr [...] K.S. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga: - korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt V.6. orzeczenia) oraz - stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt V.7. orzeczenia). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednym z kryteriów przyznania znacznego stopnia niepełnosprawności, zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 857) jest konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwianiu kontaktów ze środowiskiem. Zatem to z woli prawodawcy, która znajduje oparcie w zasadach doświadczenia życiowego wynika, że prowadzenie gospodarstwa domowego (w tym przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy robienie zakupów) są czynnościami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i wchodzą w zakres prawidłowo sprawowanej opieki (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 10 lutego 2022r., sygn. akt III SA/Gd 967/21, z 8 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1203/20; dostępne w bazie CBOSA). Cały zakres wymienionych w § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 699/21, dostępny w CBOSA). W orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym wobec matki Skarżącej potwierdzono, że K.S. wymaga opieki stałej lub długotrwałej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy nie były więc uprawnione do kwestionowania zakresu sprawowanej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19, Lex nr 3300984) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że Skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad matką, co potwierdza rodzinny wywiad środowiskowy. Ze złożonego pracownikowi socjalnemu oświadczenia wynika, że matka Skarżącej choruje m.in. na raka jelita grubego i ma problemy z poruszaniem się. Matka Skarżącej nie jest w stanie samodzielnie pójść do sklepu, przygotować posiłków, czy też wykonywać innych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, ponieważ ma zawroty głowy, problemy z równowagą i często leży. Skarżąca pomaga swej matce w higienie codziennej, ponieważ ta często miewa problemy z równowagą, wykazuje ograniczoną ruchliwość w związku z bólami kręgosłupa. Bez opieki Skarżącej jej matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Odnośnie argumentacji Kolegium, zawartej w zaskarżonej decyzji należy wskazać, że opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, zob. także wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, dostępny w CBOSA). Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia, czy też intencjonalne niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym. Okoliczności powyższe muszą niewątpliwie być uwzględniane również w sytuacji przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 489/21, dostępny w CBOSA). Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 175/20, dostępny w CBOSA). Zasadny jest zatem wniosek, że Skarżąca świadczy opiekę stałą, ponieważ tylko ona wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze, które zasadniczo są niezmienne (część z nich jest wykonywana od potrzeby). Skarżąca sprawuje opiekę długotrwałą, ponieważ jest ona rozciągnięta w czasie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 33/22, dostępny w CBOSA). W związku z powyższym Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie na podstawie art. 153 P.p.s.a. związany będzie przedstawioną powyżej oceną prawną co do tego, że data ustalenia niepełnosprawności nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz że Skarżąca sprawuje nad matką stałą opiekę, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto stosownie do art. 63 ust. 2 ww. ustawy, osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Mając na względzie powyższe przepisy przejściowe związane ze zmianą zasad wspierania osób niepełnosprawnych i ich opiekunów stwierdzić należy, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. do 31 grudnia 2023r. W niniejszej sprawie Skarżąca złożyła wniosek 27 lipca 2023 r. a zatem spełnienie przesłanek na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Uznając więc, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Skarżąca podlegała ustawowemu zwolnieniu od kosztów sądowych.