II SA/Rz 303/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.D. na czynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenia uzdrowiskowe - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 3 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga J.D. na czynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej Dyrektor OWNFZ w [...]) z dnia [...] października 2014 r., nr [...] polegającą na odmowie potwierdzenia skierowania na leczenia uzdrowiskowe. W piśmie powyższym Dyrektor OWNFZ w [...] wskazał, że odsyła skierowanie na leczenie uzdrowiskowe (wraz z załączoną dokumentacją medyczną) wystawione na nazwisko J.D. Podał, że skierowanie nie może zostać potwierdzone z powodu przeciwskazania oraz wyjaśnił, że dokumenty medyczne odesłano do lekarza wystawiającego skierowanie na leczenie uzdrowiskowe. Pouczono, że na niepotwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe przez oddział wojewódzki NFZ nie przysługuje odwołanie. W skardze na wskazane wyżej pismo J.D. zawnioskował o dodatkową konsultację kardiologiczną wskazując w uzasadnieniu na skuteczność zabiegu ablacji apikardialnej mięśnia sercowego oraz wyjaśnił, że w dniach od 8 do 28 maja 2013 r., przebywał na leczeniu sanatoryjnym, podczas którego poddał się rutynowym badaniom kardiologicznym. W razie gdyby uchybił terminowi do wniesienia skargi podał, że nie został pouczony o prawie do złożenia odwołania od tego pisma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w uzasadnieniu wyjaśniając, że choroba zasadnicza skarżącego będąca podstawą skierowania [...] częstoskurcze utrwalone lub częste napady częstoskurczu w wywiadzie – zgodnie z rozporządzeniem zał. Nr 1 cz IV choroby kardiologiczne szczegółowe przeciwskazania pkt 10 stanowi przeciwwskazanie do leczenia uzdrowiskowego. Dlatego powołanym na wstępie pismem odmówiono skarżącemu potwierdzenia skierowania. Organ naprowadził także, że zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 835), dalej zwanym "rozporządzeniem" na niepotwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie przysługuje odwołanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedmiotowa sprawa nie należy do spraw, o których mowa art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dalej zwanej "ustawą" w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 110 ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Dyrektor OWNFZ w [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenia uzdrowiskowe. odmawiająca potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe skarżącego. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżone działanie organu można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i czy sprawa ta podlega kontroli sądu administracyjnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w dniu 16 grudnia 2013 r. siedmioosobowy skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę (sygn. akt II GPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, natomiast odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu Sąd zwrócił m.in. uwagę na to, że zasadniczy etap realizacji uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy (tj. świadczenia polegającego na leczeniu uzdrowiskowym) uznać należy ten, który następuje po - określonym w § 2 rozporządzenia etapie wystawienia przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego skierowania na leczenie. Jest to mianowicie etap weryfikacji skierowania wieńczony jego zaaprobowaniem albo niezaaprobowaniem, a w konsekwencji jego potwierdzeniem albo odmową potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ. Na tym bowiem etapie, lekarz specjalista zatrudniony w komórce organizacyjnej wojewódzkiego oddziału NFZ dokonuje - jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia - aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej. Na gruncie rozporządzenia - z uwagi wynik dokonanej przez lekarza specjalistę NFZ oceny (aprobaty) skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej – wyróżnić można trzy sytuacje – sytuację, w której oddział wojewódzki NFZ dokonuje: 1) potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe (§ 4 rozporządzenia); 2) odmowy potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia (§ 5 rozporządzenia); 3) niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego (§ 6 i § 8 rozporządzenia). Mając powyższe rozróżnienie na uwadze Sąd wywiódł, że potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołując się na poglądy prezentowane w doktrynie wskazano, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006 nr 2, s. 18–19). W świetle powyższego Sąd przyjął, że sekwencja działań związanych z potwierdzeniem skierowania na leczenie uzdrowiskowe prowadzi do rezultatu w postaci urzeczywistnienia normy prawnej dekodowanej z art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, która wraz ze skierowaniem wystawionym przez lekarza ubezpieczenia społecznego kreuje uprawnienie świadczeniobiorcy do określonych nim świadczeń opieki zdrowotnej w oparciu o potwierdzone skierowanie wystawione przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto, czynność potwierdzenia skierowania ma charakter indywidualny w tym sensie, że jej przedmiotem jest konkretne uprawnienie konkretnego świadczeniobiorcy do konkretnego świadczenia zdrowotnego z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego. Okoliczność zaś, że charakteryzuje się ona cechą jednostronności oznacza, że jest podejmowana w zakresie administracji publicznej. Natomiast z punktu widzenia art. 98 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy nie może budzić żadnych wątpliwości również i to, że omawiana czynność potwierdzenia skierowania na leczenie podejmowana jest przez organ administracji, tj. przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Inaczej należy jednak ocenić sytuację, w której następuje odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Takie działanie organu nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mianowicie, odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Tego rodzaju akt powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Odnieść to należy w szczególności do rozstrzygnięć, które m.in. oparte są na ocenie nieostrych przesłanek - przesłanką braku celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy więc, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej – ma miejsce tzw. domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W przypadku natomiast niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej Sąd podkreślił, że w tego rodzaju sytuacji nie dochodzi do zanegowania celowości samego skierowania na leczenie uzdrowiskowe, a więc do definitywnego pozbawienia prawa do takiego leczenia. Tym samym, jest to tylko i wyłącznie odłożenie (odroczenie) w czasie możliwości jego realizacji. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Dyrektor OWNFZ w [...] odesłał do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] ww. skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wyjaśniając, że nie może ono zostać potwierdzone z powodu przeciwwskazania. Zatem zamiarem organu – po rozpoznaniu ww. skierowania była autorytatywna odmowa przyznania jej uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Tego rodzaju czynność organu powinna przybrać szczególna formę aktu administracyjnego czyli formę decyzji administracyjnej. W tym kontekście Sąd pragnie stwierdzić, że pismo z dnia [...] października 2014 r. nie może zostać uznane za decyzję organu (Dyrektora OWNFZ w [...]) rozstrzygającą o odmowie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe skarżącego. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczające jest stwierdzenie, że zawiera on minimum formalnych elementów, do których zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 29; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9–10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 351 i n.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pismo z dnia [...] października 2014r., nr [...] nie czyni zadość wymogom koniecznym dla uznania go za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu pismo to nie zawiera w istocie rozstrzygnięcia, czyli w sposób stanowczy nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej, gdyż nie dokonuje władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest skarżący. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ww. pismo nie może zostać uznane za decyzję administracyjną wydaną przez właściwy organ rozstrzygające odmowie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe skarżącego. Z przekazanego przez organ materiału dowodowego nie wynika, by w przedmiotowej sprawie została przez organ wobec skarżącej wydana jakakolwiek decyzja administracyjna. Jako, że – jak to wynika z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego – odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest decyzją administracyjną, a więc nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przeto zaskarżona czynność odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie podlega kognicji Sądu na tej podstawie. Brak jest zatem w opisanym stanie faktycznym podstaw do merytorycznego rozpoznawania w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 p.p.s.a. złożonej skargi i stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na odmowie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a zatem orzeczono tak jak w sentencji.