II SA/Rz 305/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji II SA/Rz 305/05 UZASADNIENIE Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u L. G. choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu (wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Za podstawę prawną przyjął art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz.294 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadził dochodzenie epidemiologiczne z wniosku od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z powodu podejrzenia choroby zawodowej narządu słuchu u L. G. W jego toku ustalił, przebieg zatrudnienia L. G. w latach 1967-1990, w tym zatrudnienie w latach 1975-1979 jako instruktor spadochronowy w Aeroklub [...] i w latach 1979-1990 jako instruktor spadochronowy w Aeroklubie [...]. W charakterystyce stanowiska pracy instruktora spadochronowego podano, że odbywał on szkolenia z grupą kursantów w sezonie szkoleniowym trwającym od 1 kwietnia do 31 października Szkolił ok. 14 grup po 20 osób, a cykl szkolenia trwał 14 dni. W ostatnich trzech dniach szkolenia odbywały się skoki spadochronowe z samolotów AN-2, w czasie których zadaniem instruktora było wypuszczenie grupy kursantów z samolotu. W samolocie panował duży hałas nasilający się w czasie otwierania drzwi i wypuszczania skoczków. Biorąc pod uwagę, że jeden lot trwał ok. 20 minut, a wykonywane były 2 loty dziennie w okresie szkoleniowym, Inspektor wyliczył, że L. G. narażony był na hałas przez ok. 3 dni po 40 minut dziennie okresie szkoleniowym. Wobec tego poziom ekspozycji na hałas dla tygodniowego czasu pracy wyniósł 83,1 dB, a więc nie przekroczył dopuszczalnego normatywu higienicznego. Dysponując takimi ustaleniami orzeczenie lekarskie wydał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, który rozpoznając u badanego obustronny niedosłuch odbiorczy, stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od powyższego orzeczenia odwołał się L. G., wnosząc jednocześnie zastrzeżenia odnośnie czasu narażenia na hałas. Przeprowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uzupełniające dochodzenie epidemiologiczne, uwzględniające przedstawioną przez L. G. dokładną organizację szkoleń oraz zeznania świadków – współpracowników, pozwoliło na ustalenie, że L. G., pracując w Aeroklubie narażony był na działanie hałasu przekraczającego dopuszczalny normatyw higieniczny przez 14 tygodni w ciągu roku. Natomiast z ustaleń Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika, że podczas pracy w Aeroklubie [...] w charakterze instruktora spadochronowego L. G. nadzorował jedynie skoki spadochronowe z ziemi i nie był narażony na ponadnormatywny hałas. Ponowne orzeczenie lekarskie wydawał w tej sprawie Instytut Medycyny Pracy, rozpoznając podobnie jak poprzednia jednostka obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego i nie stwierdzając podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wskazano, że w kartach badań okresowych Głównego Ośrodka Badań Lotniczo-Lekarskich nie ma zapisów dokumentujących powstanie i rozwój ubytku słuchu w okresie zatrudnienia, pierwsza wzmianka "osłabienie słuchu w zakresie tonów wysokich; zdolny do pracy jako instruktor spadochronowy i pilot samolotów turystycznych" nosi datę 22.03.1989 r., tj. tuż przed uzyskaniem uprawnień rentowych z powodu zmian w ogólnym stanie zdrowia (choroba niedokrwienna kończyn, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego, cukrzyca). Brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy ubytkiem słuchu badanego a warunkami pracy. Zmiany w narządzie słuchu ustalone w oparciu o kompleksowe badania audiologiczne (audiometria tonalna, audiometria impedancyjna, otoemisje akustyczne, elektronystagmografia) należy łączyć ze zmianami w ogólnym stanie zdrowia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u L. G. choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu (wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Na skutek odwołania od tej decyzji sprawę rozpoznawał Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, który decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na braki w przeprowadzonym dochodzeniu epidemiologicznym. Dochodzenie to powinno być przeprowadzone we wszystkich miejscach pracy, w których mogło istnieć narażenie na czynnik szkodliwy. W wyniku uzupełnienia oceny narażenia zawodowego ustalono, że L. G. pracował w narażeniu na nadmierny hałas zawodowy w latach 1967-69 i 1975-90, tj. w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie [...] w G., w Aeroklubie [...] i Aeroklubie [...]. Na tej podstawie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie uzupełniające o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, stwierdzając, że okres narażenia L. G. na hałas nie jest zgodnie z wiedzą medyczną przyczyną trwałego uszkodzenia słuchu, kwalifikującego się do uznania choroby zawodowej. Ponadto ubytek słuchu u badanego jest mniejszy niż obowiązujące kryterium diagnostyczno-orzecznicze choroby zawodowej słuchu i nie upośledza społecznej wydolności słuchu. W wyniku odwołania od w/w orzeczenia L. G. poddany został badaniom w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Dnia 10.11.2004r. wydane zostało orzeczenie również o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z tych samych przyczyn jak rozstrzygnięcie placówki orzeczniczej I stopnia. W uzasadnieniu powołano się na przeprowadzoną diagnostykę audiologiczną, która wykazała przesuniecie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz – po odjęciu poprawki na wiek wynosi on dla ucha prawego – 16 dB, dla ucha lewego – 27 dB. Wykonana audiometria tonalna wykazał ubytki słuchu o typie zaburzeń odbioru. Wielkość rezerwy ślimakowej wyklucza komponent przewodzeniowy niedosłuchu. Stwierdzony badaniem stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Wielkość ubytków słuchu (zgodnie z poprzednio obowiązującymi wytycznymi) nie spełnia kryteriów rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W dniu [...] stycznia 2005 r. w sprawie została wydana ponownie decyzja przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych., w której organ powołuje się na treść orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutów z Ł. i S. W odwołaniu od niej L. G. zarzucił bazowanie wyłącznie na orzeczeniach lekarskich, które są rozbieżne w rozpoznaniach co do wysokości ubytku słuchu, jednak niezależnie od różnorodnych kryteriów wszystkie stwierdzają niedosłuch odbiorczy. Stopniowe pogorszenie słuchu następowało w końcowym okresie zatrudnienia, jednocześnie odwołujący podał, że w ostatnim roku pracy nie przystąpił do badań okresowych ze względu na zły stan zdrowia, który mógłby spowodować jego dyskwalifikacje zawodową. Uważa, że skoro zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, tzn. było ponadnormatywne działanie hałasu i stwierdzono ubytek słuchu w okresie tego narażenia, należy to uznać za chorobę zawodową bez względu na wielkość tego ubytku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2003 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, że w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej przesądzające znaczenie ma dowód z opinii biegłych - lekarzy z zakresu medycyny pracy. Niezbędne jest również spełnienie następujących warunków: - choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, - ocena stanowiska pracy potwierdza istnienie narażenia w miejscu pracy na czynniki szkodliwe (hałas) przekraczające dopuszczalne normatywy higieniczne, - zespół objawów rozpoznanej choroby odpowiada skutkom biologicznym działania czynnika szkodliwego. Zgodnie z wiedzą lekarską przewlekły uraz akustyczny przedstawia sobą obraz obustronnego, symetrycznego niedosłuchu typu odbiorczego, a jego wielkość przekracza wartość 30 dBA w uchu lepiej słyszącym. Stwierdzona w badaniach mała wielkość ubytku słuchu może być rozpatrywana jako objaw nie upośledzający społecznej wydolności narządu słuchu. Biegli zgodnie stwierdzili, że uszczerbek na zdrowiu, występujący u zainteresowanego nie jest chorobą jako taką, a co za tym idzie, nie można go również zakwalifikować do węższej kategorii chorób zawodowych. Nie należy do kompetencji służb sanitarnych rozstrzygnięcie co jest, a co nie jest chorobą, ponieważ do tego niezbędne są wiadomości specjalne z zakresu medycyny pracy. Przy wydawaniu decyzji inspektor związany jest orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie przez uprawnione jednostki organizacyjne służby zdrowia wymienione w § 7 ust. 1-3 cyt. wcześniej rozporządzenia i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Mimo więc występowania czynnika sprawczego, mogącego wywołać chorobę zawodową, nie rozpoznano choroby z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych ze względu na brak skutków zdrowotnych tego narażenia. Spełnienie jedynie jednego z warunków koniecznych do wydania decyzji pozytywnej dla strony, a mianowicie faktu narażenia na hałas powyżej NDN nie wystarcza do stwierdzenia choroby zawodowej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył L. G., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazuje, że przeprowadzone badania lekarskie potwierdziły obustronny ubytek słuchu i wykluczyły chorobę zawodową ze względu na niski stopień uszkodzenia słuchu (ucho prawe – 24 dB, ucho lewe- 33 dB). Jednocześnie powołuje orzeczenia Sądu Najwyższego, stwierdzające, że uszkodzenie słuchu wywołane nadmiernym hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Skargą tą, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, L. G. zaskarżył decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. W jej sentencji organ, po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zawodowe uszkodzenia słuchu (wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych) u L. G., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wspomniana decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego. Stało się tak za sprawą opisanej w części wstępnej niniejszego uzasadnienia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], który uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po tym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, organ I instancji prowadził w tej sprawie w dalszym ciągu postępowanie dowodowe, uzupełniając je o informacje dotyczące oceny narażenia zawodowego L. G. w Przedsiębiorstwie [...] w G. i w Aeroklubie [...], a także o kolejne orzeczenia lekarskie – WOMP i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. Uwzględniając wszystkie te dowody Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] stycznia 2005 r. decyzję nr [...] znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u L. G. choroby zawodowej – zawodowe uszkodzenie słuchu. Od decyzji tej złożone zostało przez L. G. odwołanie z 19.01.2005 r. przesłane w dniu 20.01.2005 r. za pośrednictwem poczty. Orzekając w dniu [...].02.2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny winien był więc rozpoznać odwołanie L. G. z 19.01.2005 r. i wydać w oparciu o art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcie wobec decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ II instancji orzekł natomiast o decyzji nieistniejącej. Nie może być wątpliwości, że takie rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. "Rażące naruszenie prawa oznacza (...) wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 51233). Z takim właśnie przypadkiem, kiedy to treść załatwienia sprawy wyrażona w decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, mamy do czynienia w objętym kontrolą Sądu rozstrzygnięciu, które jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie zachodzą tu podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji także i z powodu wymienionego w pkt 3 art. 156 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W sprawie stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u L. G. organ odwoławczy rozpoznał bowiem odwołanie i orzekł względem decyzji, która została uchylona już wcześniej inną decyzją ostateczną – z dnia [...] października 2003 r. Istnieje zatem tożsamość podmiotowa, a sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd w pierwszej kolejności przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Stwierdziwszy zatem takie wady, Sąd zobligowany był usunąć dotknięty nimi akt, nie badając już wpływu tych wad na treść aktu. Dalsza merytoryczna kontrola w takim stanie rzeczy byłaby bowiem niedopuszczalna w świetle przepisów prawa. To zaś spowodowało, że Sąd nie mógł ustosunkować się do zarzutów skargi. Z wszystkich tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).