II SA/Rz 305/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 305/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi T. L. (poprzednie nazwisko C.) jest postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dn.[...].01.2006r. Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dn.[...].07.2005r. Nr [...] orzekającej o opróżnieniu zajmowanego przez T. C.(przed zmianą nazwiska na L.) zajmowanego lokalu mieszkalnego w Z. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzję organ I instancji doręczył w sposób zastępczy, przewidziany przepisem art.44 § 4 ustawy z 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), stronie w dn.27.07.2005r., a skutek doręczenia nastąpił w dn.4.08.2005r.. Wniesienie odwołania bezpośrednio do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w dn.6.12.2005r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.134 k.p.a.. Decyzję w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego Dyrektor Zakładu Karnego wydał w następujących okolicznościach: T. C. wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w dn. 3.01.2005r. raport, w którym zwrócił się o zmianę w naliczaniu czynszu za zajmowany lokal, ponieważ zostały z niego wymeldowane jego żona i trójka dzieci. Do podania dołączono kopie poświadczenia zameldowania R. C. oraz M. C. wraz z dziećmi J. C. i M. C. pod adresem Z. [...]. Pismem z dn.19.01.2005r. Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego (ZK) poinformował wnioskodawcę o zmianach w opłatach czynszowych, jednocześnie wzywając o wyjaśnienie powodu wymeldowania żony z dziećmi w aspekcie art.86 i 95 ustawy o Służbie Więziennej, przypominając jednocześnie iż zajmowany lokal jest w trwałym zarządzie ZK, a sprawy zasiedlania i opróżniania takich lokali normuje ustawa z 18.02.1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Jednocześnie zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) o udzielenie informacji na temat użytkowania obiektu budowlanego, na który T. C. uzyskał pozwolenie na budowę. Udzielając odpowiedzi na powyższe pismo T. C. w dn.9.02.2005r. wyjaśnił, iż żona zamieszkuje w budynku częściowo odebranym (parter), do czego rodzinę zmusiły trudne warunki lokalowe w dotychczas zajmowanym lokalu. W dn.23.02.2005r. T. C. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, Zastępca Dyrektora ZK w piśmie z dn.21.03.2005r. poinformował wnioskodawcę o przepisach normujących zasady udzielania takiej pomocy funkcjonariuszom Służby Więziennej oraz że wniosek został zaewidencjonowany i będzie rozpoznany w kolejności, a sprawie tej zostanie wydana stosowna decyzja. PINB pismem z dn.3.03.2005r. odmówił Zakładowi Karnemu udzielenia informacji w sprawie przystąpienia do użytkowania przez T. C. budynku mieszkalnego w Z. na działce Nr [...]. Pismem z dn.22.03.2005r. Nr [...] Zastępca Dyrektora ZK wezwał T. C. do udzielenia wyjaśnień w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w Z. [...] mając na względzie przepisy ustawy o Służbie Więziennej odnoszące się do mieszkań funkcjonariuszy, a także w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W piśmie tym wskazano, iż udzielone informacje będą mieć istotne znaczenie "na ustalenie stanu faktycznego sprawy", nadto będą uwzględnione przy ustaleniu uprawnienia do przyznania pomocy materialnej. Poproszono o potraktowanie sprawy jako pilnej, z uwagi na to iż przedłożone informacje wpłyną na zajęte stanowisko przez "organ kwaterunkowy". Pismo to doręczono w sposób zastępczy, o jakim mowa w art.43 k.p.a. (k.11.akt administracyjnych). Na skutek podjętej przez ZK interwencji informacji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przez T. C. udzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dn.13.05.2005.. Akta sprawy zawierają raport Kierownika Działu Kwatermistrzowskiego ZK z dn. 2.06.2005r., z którego ma wynikać, iż T. C. przypominano o konieczności przedłożenia stosownych dokumentów, o które był wzywany pismem z dn.22.03.2005r.. Do strony skierowano kolejne pismo z daty 8.06.2005r. wzywające do przedłożenia dokumentów, z których wynikać ma powierzchnia mieszkalna w budynku pod adresem Z. [...], powołano się też na przepisy k.p.a. zobowiązujące organ do należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako datę ostateczną do przedłożenia dokumentów wskazano na dzień 24.06.2005r.. W konsekwencji Dyrektor Zakładu Karnego wydał w dn.[...].07.2005r. decyzję o opróżnieniu przez T. C. wraz z synem Ł. C. lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku mieszkalnym w Z. [...]. Akta sprawy zawierają kopertę nadawczą wraz z potwierdzeniem dwukrotnego awizowania powyższej decyzji, którą doręczano za pośrednictwem poczty (k.17 akt administracyjnych), a także dowód, iż decyzję doręczano raz jeszcze i także nieskutecznie mimo dwukrotnego awizowania (k.19) na adres Z. [...]. W aktach zalega także notatka służbowa podpisana "M.B.", z której wynikać ma, iż w kasie ZK informowano "syna Pana T. C." w dn.19.07.2005r., że na adres mieszkania skierowano pisma urzędowe dotyczące spraw mieszkaniowych. W dn.12.10.2005r. skierowano na adres strony prawomocną decyzję w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego i wezwanie do wykonania tej decyzji. Pisma tego nie podjęto w terminie. W aktach zalega także notatka datowana na dzień 5.12.2005r., z której wynika iż T. C. został w tym dniu poinformowany o istnieniu w obrocie prawnym prawomocnej decyzji w o nakazie opróżnienia lokalu, strona miała oświadczyć iż Zastępca Dyrektora ZK wraz z M. B. chcą go pozbawić mieszkania i nie udzielić pomocy finansowej. Oryginał decyzji organu I instancji zawiera adnotację, iż decyzja została wręczona T. C. w dn.29.11.2005r., opatrzona jest ona także klauzulą ostateczności z datą [...] września 2005r.. T. C. podjął działania w sprawie kwestii podniesienia czynszu, kierując w dn.29.11.2005r. pismo określone jako zażalenie. T. C. w dn.6.12.2005r. odwołał się od decyzji Dyrektora ZK z dn.[...].07.2005r., wskazując iż doręczono mu tę decyzję dopiero w dn.29.11.2005r., a uprzednio przebywał za granicą. Odwołanie zawiera wątki dotyczące spornej sprawy braku wypłaty należności z tytułu nadgodzin oraz otrzymania niedostatecznej i w sposób niezgodny z prawem, kwoty w ramach pomocy finansowej dla funkcjonariuszy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzję nakazującą opróżnienie lokalu mieszkalnego odwołujący uznał za krzywdzącą, powołując się na trudne warunki lokalowe przy wieloosobowej rodzinie, jakie istniały w zajmowanym lokalu. Odwołujący się zarzucał, iż podjęto działania, które w praktyce miały doprowadzić do pozbawienia go lokalu mieszkalnego i jednoczesnego odmówienia przyznania pomocy na budowę domu. T. C. wskazywał, iż czuje się oszukany działaniami administracji ZK. W wyniku wniesienia powyższego odwołania zapadło postanowienie, opisane na wstępie. W skardze na to postanowienie T. L. wskazał, że mieszkańcy budynku w Z. [...] informowali Dział Kwatermistrzowski ZK o jego wyjeździe za granicę. Decyzję awizowano, gdy w lokalu nikogo nie było, albowiem żona z dziećmi wyjechały w okresie wakacyjnym do rodziny. O fakcie jego nieobecności winien także wiedzieć Zastępca Dyrektora ZK, który również zamieszkuje w tym budynku. Odwołanie zostało sporządzone niezwłocznie po zapoznaniu się z negatywną decyzją dla strony, a mimo to organ odwoławczy wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący kwestionuje samą decyzję o nakazie opróżnienia lokalu, a przyczyn jej wydania upatruje w chęci pozbawienia go prawa do pomocy finansowej z tytułu budowy domu jednorodzinnego. Brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy skarżący ujmuje w kategoriach naruszenia zasad sprawiedliwości, współżycia społecznego, "a zatem moralnego prawa". Zarzuca także naruszenie zasad równości, skoro ma posiadać wiedzę o przypadkach udzielania pomocy finansowej innym funkcjonariuszom w znacznych kwotach. W petitum skargi wniesiono o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie postanowienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Do skargi dołączono: kopię decyzji o zmianie nazwiska przez skarżącego z "C." na "L.", oświadczenia S. M., M. R., S. K., z których wynikać ma fakt przebywania skarżącego za granicą, kserokopię biletu autobusowego na połączenie R.-H., imiennego wystawionego na skarżącego, gdzie jako datę wyjazdu określono 24.05.2005r., zaś datę powrotu wpisano ręcznie na "18.11.", kserokopię decyzji PINB z [...].12.2004r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] położonej w Z. oraz kserokopię decyzji Dyrektora ZK .z dn.[...].11.2000r. udzielającej skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu w kwocie 5.000 zł. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, w istocie powtarzając zasadnicze wątki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Raz jeszcze wskazano, że decyzję organ I instancji doręczył na adres skarżącego, który wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.41 k.p.a. nie powiadomił o swym wyjeździe za granicę, ani nie ustanowił pełnomocnika do spraw doręczeń pism procesowych. Wnosząc odwołanie skarżący uchybił terminowi, ani nie wystąpił o jego przywrócenie. Przed rozprawą skarżący T. L. wniósł pismo (nie opatrzone jego podpisem), w którym wywodzi, iż ubiegał się o dofinansowanie budowy domu, a decyzja o nakazie opróżnienia lokalu była dla niego zaskoczeniem. Do pisma dołączono zaświadczenie o odbywania służby wojskowej przez syna skarżącego - Ł. C. (obecnie L.) od dn.3.08.2005r.. Skarżący udzielił ponadto pełnomocnictwa procesowego swej żonie - M. L. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego - Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji - Dyrektora ZK w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu. Rozpoznając skargę T. L. Sąd nie może zatem zakresem sądowej kontroli objąć zarazem decyzji w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu, jeśli uzna iż postanowienie organu odwoławczego nie narusza prawa. Z tego względu wywody odnoszące się do tej decyzji, jak również kwestionujące prawidłowość działania organów Służby Więziennej w sprawie przyznawania pomocy na dofinansowanie podjętych działań w sferze polepszenia sytuacji mieszkaniowej rodziny skarżącego, nie mogą odnieść skutku w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art.134 k.p.a., który zobowiązuje organ II instancji do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeśli taki przypadek obiektywnie zaistnieje. Bez wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego na zasadach ogólnych, przewidzianych w art.58 i nast. kodeksu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć odwołania, które zostałoby wniesione z uchybieniem terminu. W myśl art.129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jest bezspornym, że w sprawie decyzja o opróżnieniu lokalu była doręczana stronie na piśmie. Należy zatem rozważyć, czy w sytuacji, kiedy T. L. wywodzi, iż wyjechał za granicę w trakcie toczącego się postępowania, sposób dokonania doręczenia decyzji przez Dyrektora ZK był prawidłowy i wywierał prawne skutki, jakie k.p.a. wiąże z doręczeniem. Zdaniem Sądu rację należy przyznać stronie przeciwnej. Jest niewątpliwe, że raport skarżącego informujący o wymeldowaniu żony i trójki dzieci z lokalu, który został mu przydzielony przez organ kwaterunkowy Służby Więziennej, spowodował wszczęcie postępowania, którego przedmiotem był lokal w Z. [...]. Wynika to chociażby z treści pisma Zastępcy Dyrektora ZK z dn.19.01.2005r. (k.3 akt I instancji) wzywającego skarżącego do wyjaśnienia przyczyn wymeldowania i informujące, iż jest to lokal w zarządzie ZK, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy normujące "zasiedlanie i opróżnianie" takich lokali. Jest także bezspornym, że skarżącemu pismo to doręczono, skoro udzielił on na nie odpowiedzi (k.5 akt I instancji). Skarżącemu wobec braku udzielenia przezeń informacji na temat powierzchni oddanego do użytku i nowowybudowanego domu doręczono kolejne pismo z dn.22.03.2005r., z którego treści wyraźnie wynika, iż udzielenie wyjaśnień będzie miało wpływ na rozpatrzenie sprawy, a także rozstrzygnięcie w odrębnie prowadzonym postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej (k.10 akt I instancji). Równoległe toczyły się zatem dwie sprawy: jedna związana z zajmowaniem przez skarżącego lokalu w Z. [...], a druga odnosząca się do kwestii przyznania skarżącemu pomocy finansowej w związku z wnioskiem, jaki złożył skarżący do Dyrektora ZK. Trafnie strona przeciwna podnosi, iż skarżący winien w myśl art.41 k.p.a. zawiadomić organ o zmianie swego adresu w związku z wyjazdem. W myśl art.41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Z kolei art.41 § 2 k.p.a. stanowi, iż w razie zaniechania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Skarżący zaniedbał tego obowiązku, zatem organ miał podstawę prawną do doręczenia decyzji na adres strony, który był także przez nią samą wskazany w pismach procesowych, a doręczenie na ten adres wywołało skutek prawny. Akta sprawy zawierają dowód, iż decyzja Dyrektora ZK była doręczana za pośrednictwem poczty, pismo było dwukrotnie awizowane i nie podjęto go w terminach przewidzianych w art.44 k.p.a.. Z tego względu decyzja stała się ostateczną w dn.4.08.2005r., a wniesione przez skarżącego w dn.5.12.2005r. odwołanie musiało zostać uznane za spóźnione i wniesione z uchybieniem terminu. Wydanie zatem zaskarżonego postanowienia miało uzasadnienie w przepisach prawa i nie można mu, zdaniem Sądu, zarzucić sprzeczności z prawem. Oceny tej nie zmieniają podnoszone przez T. L. wywody, z których wynikać ma, iż wiadomość o jego wyjeździe za granicę posiadał Zastępca Dyrektora ZK, tak jak inni mieszkańcy i sąsiedzi budynku, w którym zlokalizowany jest lokal opatrzony adresem Z. [...]. Nawet jeśli to prawda, to z dyspozycji art.41 § 1 k.p.a. wynika obowiązek strony zawiadomienia organu administracji publicznej o "każdej zmianie swego adresu". Zawiadomienie takie, z uwagi na pisemność postępowania administracyjnego (art.14 § 1 k.p.a.) i walory dowodowe, powinno przybrać formę pisma procesowego, względnie skarżący mógł uczynić to ustnie do protokołu. Powoływanie się przez skarżącego, że o jego wyjeździe było niejako powszechnie wiadomo, także osobom zatrudnionym w organie administracji publicznej, nie może oznaczać, iż dopełnił on obciążający go z mocy prawa, obowiązek wynikający z cyt. art.41 § 1 k.p.a., bo na to nie ma w istocie dowodów. Przyjęcie innej oceny zaistniałej sytuacji faktycznej prowadzić mogłoby do akceptacji takiego zjawiska, w którym strona wyjeżdżając na długi okres czasu i nie informując o tym organu, w istocie niweczyć mogłaby samo postępowanie, skoro nie można byłoby w tym czasie dokonywać skutecznego doręczenia jej decyzji. Takiego stanu, z uwagi na konieczność przestrzegania przez organy administracji publicznej m.in. zasady szybkości postępowania i uwzględniania maksymalnych terminów ich załatwienia, nie sposób zaakceptować. W procesie oceny legalności wydanego postanowienia objętego skargą można także, zdaniem Sądu, odwołać się do argumentacji związanej z racjonalnym działaniem, jakie powinien podejmować każdy rozsądnie dbający o swoje sprawy. Skoro skarżący miał wiedzę, iż organ kwaterunkowy na skutek informacji o zmniejszeniu ilości osób zajmujących przydzielone mu mieszkanie, prowadzi w związku z tym stosowne postępowanie i wzywa go kilkukrotnie o przedłożenie określonych dowodów, a ponadto sama strona inicjuje kolejną sprawę związaną z ubieganiem się o uzupełnieniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, to opuszczenie kraju bez zawiadomienia organu o tym fakcie i brak ustanowienia chociażby pełnomocnika do odbioru korespondencji, świadczy o wysokiej nieroztropności skarżącego. Nie może to jednak być argument za uznaniem sprzeczności z prawem zaskarżonego postanowienia. Skarżącemu służyło prawo wystąpienia się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, na co zwracała uwagę strona przeciwna już w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów, skargę jako nieuzasadnioną, oddalono na podstawie art.151 Ppsa. Skarżący, o ile kwestionuje zgodność z prawem decyzji organu I instancji, może rozważyć skorzystanie ze środków kontroli w trybach nadzwyczajnych, unormowanych w k.p.a..