II SA/Rz 305/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 305/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Cz. R. od decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 2, ust 3a i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwaną dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji stwierdzone zostało, że organ I instancji przyznał Cz. R. zasiłek pielęgnacyjny w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby na dziecko J. R. ur. 01.06.1996r. w kwocie 153,00 zł na okres od dnia 01.11.2006r. do dnia 31.10.2008r., wskazując termin i miejsce wypłaty świadczenia. Zasiłek przyznany został w wyniku uwzględnienia wniosku złożonego przez Cz. R., do którego wnioskodawca dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].03.2006r., którym dziecko nie zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych, utrzymujące je w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania ds. Niepełnosprawności z dnia [...]05.2006r. znak [...] oraz wyrok Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..].11.2006r. sygn. akt [...], którym zaliczono J. R. do osób niepełnosprawnych z ustaleniem, iż niepełnosprawność datuję się od wieku niemowlęcego. Jednocześnie organ I instancji nadmienił, że na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2005r. Cz. R. pobierał na syna J. zasiłek pielęgnacyjny do dnia 28.02.2006r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Cz. R. wskazując, że w dniu 20 lutego 2006r. złożył wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Od niekorzystnego orzeczenia Zespołu wniósł odwołanie do Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i wyrokiem z dnia [...] listopada 2006r. J. R. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od okresu niemowlęcego, do października 2008. Ponieważ procedura odwoławcza zakończyła się dopiero w listopadzie, dlatego w tym miesiącu założył wniosek o przyznanie zasiłku. Wobec tego jest mu trudno pogodzić się z utratą zasiłku pielęgnacyjnego za okres 8 miesięcy nie ze swojej winy. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 i ust.4 ustawy, a także § 6 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, a więc w takiej sytuacji jaka ustalona została w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2006r. nr [...] zostało zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006r. sygn. akt [...], prawomocnym od dnia 5.12.2006r. w ten sposób, że małoletni J. R. został zaliczony do osób niepełnosprawnych z ustaleniem, iż niepełnosprawność datuje się od wieku niemowlęcego, a orzeczenie wydaje się do października 2008r. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym także do zasiłku pielęgnacyjnego oraz ich wypłata, stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy, następuje na wniosek, przy czym uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – art.23 ust. 4 pkt 4 lit. b. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (...) na czas nieokreślony", jednakże w razie gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, ponieważ tak stanowią przepisy art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy. Natomiast w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego – art. 24 ust. 3a i ust. 3b. Cz. R. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku złożył w dniu 29 listopada 2006r. i dlatego prawo do zasiłku przysługuje od 1 listopada 2006r. do dnia 31 października 2008r., tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upłynie termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Skargę na tą decyzję wniósł Cz. R. wskazując, że już 20 lutego 2006r. złożył wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, a procedura wydania orzeczenia o niepełnosprawności zakończyła się dopiero w listopadzie 2006r. Dopiero wtedy mając pełną dokumentację złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest bezsporny: decyzją z dnia [...].09.2005r. Wójt Gminy na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].02.2005r. (z okresem ważności do dnia 28.02.2006r.), przyznał Cz. R. na dziecko J. R. zasiłek pielęgnacyjny do dnia 28.02.2006r. W dniu 20 lutego 2006r. Cz. R. złożył wniosek o przeprowadzenie badań i orzeczeniem z dnia 14.03.2006r. J. R. nie został zaliczony do osób niepełnosprawnych; orzeczenie to utrzymał w mocy Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Dopiero Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...].11.2006r. zaliczył J. R. do osób niepełnosprawnych, od okresu niemowlęcego do października 2008r. Wniosek o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego Cz. R. złożył w dniu 29.11.2006r. i decyzją z dnia [...].01.2007r. organ I instancji przyznał świadczenie na okres od dnia 1.11.2006 do 31.10.2008r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i rozstrzygnięcie to, w zakresie daty początkowej prawa do zasiłku, stanowi przedmiot skargi. Prawem materialnym, na podstawie którego orzekały organy jest ustawa z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych. I tak stosownie do przepisu art.16 ust.1 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat (art.16 ust.2 ustawy). Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym także do zasiłku pielęgnacyjnego oraz ich wyplata, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, następuje na wniosek. Uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami... na czas nieokreślony" (art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy); w razie gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Natomiast w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego (art. 24 ust. 3a i ust. 3b). Na tle zasiłku pielęgnacyjnego oraz poprzednika tego świadczenia - zasiłku stałego, uregulowanego w ustawie z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, w orzecznictwie prezentowane było oparte na wykładni celowościowej stanowisko, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności spowodowane przez organy orzekające nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe (tak NSA w wyroku z dnia 11.04.2006r. sygn. akt I OSK 743/05 - ONSAWSA 2006/6/177). Z kolei w sprawie sygn. II SA/Rz 678/06 (wyrok z dnia 23.01.2007r., niepubl.) dotyczącej kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego (przepis art.24 ust.3a ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 13.01.2006r. oraz zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. nr 267, Nr 2260, która dodała ustęp 3b oraz uzupełniła ustęp 3a artykułu 24), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w konkluzji wyraził pogląd, że spełnienie ustawowych przestanek w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego poprzez uzyskanie korzystnego wyroku odnoszącego się do stopnia niepełnosprawności dziecka i złożenie po raz wtóry wniosku o to świadczenie, uprawniało stronę do nabycia prawa do zasiłku od pierwszego dnia po miesiącu, w którym ustało prawo do tego świadczenia. W podobny sposób orzekł Sąd w sprawie sygn. II SA/Rz 826/06 (wyrok z dnia 13.12.2006r., niepubl.) formułując tezę, że art. 23 ust.3a i 3b ustawy nie stanowi przeszkody do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego (a więc świadczenia warunkowanego odpowiedniej treści orzeczeniem o niepełnosprawności) także za okres sprzed złożenia takiego wniosku, jeżeli w okresie tym toczyło się już postępowanie przed właściwymi podmiotami, mające na celu wydanie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Niezależnie od przedstawionych poglądów, które Sąd w tym składzie w całości podziela, wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji (Dz. U z dnia 30.10.2007r. nr 200, poz. 1446). Trybunał stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, a biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku, a nadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w przepisie termin jest niezgodny z Konstytucją. Co prawda wyrok Trybunału dotyczył wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół orzekania o niepełnosprawności oraz wydany został po dacie zaskarżonej decyzji i odnosi się do przepisu art. 24 ust.2 ustawy normującego datę początkową wypłaty świadczenia, to jednak nie może pozostawać bez wpływu na niniejszą sprawę. Jeśli bowiem Trybunał stwierdził niezgodność art.24 ust. 2 ustawy z Konstytucją, to tym bardziej można mówić o niekonstytucyjności przepisów dotyczących daty początkowej świadczenia przy kontynuacji tego prawa. Wobec tego Sąd w tym składzie stosując wykładnię systemową ustawy stwierdza, że w przypadku kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego i w sytuacji, gdy upłynął okres ważności dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności, a uzyskane kolejne orzeczenie (w tym przypadku wyrok sądu powszechnego) potwierdza tą niepełnosprawność i jednocześnie ustala, że istnieje ten stan od wieku niemowlęcego, to wypłata świadczenia winna nastąpić od miesiąca następującego po miesiącu, w którym zaprzestano wypłaty zasiłku. Przy deklaratoryjnym charakterze decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego przepis o charakterze proceduralnym nie może bowiem pozbawiać strony prawa do świadczenia w sytuacji, gdy złożyła ona wniosek o ponowne badanie w okresie ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności, a korzystne rozstrzygnięcie o stanie zdrowia uzyskała kilka miesięcy później. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.