II SA/Rz 305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. A. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz na rzecz J. A. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg TK i JA jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] maja 2013 r. nr [.] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, którą wydano w następującym stanie sprawy; Postanowieniem z dnia [.] lipca 2010 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe we wsi N. gmina [.], a to w związku z ustaleniem przebiegu planowanej do budowy autostrady [...]. Postanowieniem z dnia [.] marca 2012 r. rozszerzono obszar scalenia. Decyzją z dnia [.] listopada 2012 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] zatwierdził, w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749) zwana dalej ustawą, projekt scalenia gruntów wsi [.] gm. [.] o ogólnym obszarze 304,7695 ha, poszerzonym o cześć gruntów wsi [.] o pow. 0,09 ha i wsi [.] o pow. 3.1263 ha. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od ww. decyzji wnieśli: [.................................]. Postanowieniem z dnia [.] maja 2013 r. nr S [.], SKO w [.] w punkcie 1) stwierdziło niedopuszczalność odwołań: [.............................], zaś w pkt 2) uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez [................]. Natomiast po rozpoznaniu odwołań: [......................], decyzją z dnia [.] maja 2013 r. nr [.],[.], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej zwanej "k.p.a.", oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zreformowało decyzje pierwszej instancji w następujący sposób: 1) uchyliło ją w części co do działek oznaczonych po scaleniu nr ewid. 901, 931, 932, 933 – i orzekając co do istoty umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie tych działek, 2) uchyliło ją w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr ewid. 149 i 177 i orzekając co do istoty przyznało ich własność: JT – działki nr 149, oraz Gminie [.] – działki nr 177, 3) przyznało MP odszkodowanie za utracone składniki majątkowe w kwocie 6.886,24 zł, 4) przyznało WM odszkodowanie za utracone składniki majątkowe w kwocie 2.006 zł, 5) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Opisane wyżej postanowienie i decyzja zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i zarejestrowano odpowiednio pod sygn. II SA/Rz 766/13 i 767/13. W skardze na decyzję TK zarzuciła niewłaściwe rozdzielenie gruntu scaleniowego i nieuwzględnienie zgłaszanych przez nią uwag i propozycji. Nie godziła się na uszczuplenie jej działki nr 702/1 z 0,24 ha do 0,216 ha. Podkreśliła, że granica jej działki nie przebiegała w miejscu ogrodzenia, lecz 30 cm dalej, a obszar taki pozostawiono, aby można było malować ogrodzenie. Dlatego prosiła o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast JA, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zarzucił naruszenie: 1) art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy części projektu scalenia opracowanego arbitralnie i w sposób nieuzasadniony, 2) art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji polegające na braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla wytyczonych nowych granic działek, 4) art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez arbitralną zmianę przebiegu działek stojącą w sprzeczności z celem określonym w tym przepisie, 5) art. 5 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez dokonanie wzajemnej wymiany gruntów bez wniosku właścicieli w tym zakresie, Skarżący zwrócił uwagę, że organy nie odniosły się do zgłaszanych przez niego postulatów. Geodeci spisywali wprawdzie uwagi, ale nie znalazły one odzwierciedlenia w projekcie scalenia. W żaden sposób nie uzasadniono zmiany położenia należących do niego nieruchomości (działki przed scaleniem oznaczone nr 589/1 i 589/3), a mimo to granicę działki przesunięto w kierunku zachodnim. Pominięto także oczekiwania społeczne związane ze scaleniem. Nie przyznano mu odszkodowania za nasadzenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 10 marca 2014 r. II SA/Rz 767/13 Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego pod sygn. II SA/Rz 766/13 dotyczącego kontroli postanowienia SKO w Rzeszowie z dnia [.] maja 2013 r. nr [.]. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. Sąd uchylił ww. postanowienie Kolegium, a skarga kasacyjna organu została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1401/14. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. II SA/Rz 767/13 podjęto zawieszone postępowanie sądowe, a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 305/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z art. 134 k.p.a. wynika ponadto, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest dochowanie terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaskarżoną decyzją Kolegium po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] listopada 2012 r. nr [.] orzekło w następujący sposób: 1) uchyliło w części co do działek oznaczonych po scaleniu nr ewid. 901, 931, 932, 933 – i orzekając co do istoty umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie tych działek; 2) uchyliło ją w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr ewid. 149 i 177 i orzekając co do istoty przyznało ich własność: JT – działki nr 149, oraz Gminie [.] – działki nr 177; 3) przyznało MP odszkodowanie za utracone składniki majątkowe w kwocie 6.886,24 zł; 4) przyznało WM odszkodowanie za utracone składniki majątkowe w kwocie 2.006 zł; 5) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że na ww. postanowienie SKO zostały wniesione skargi, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Rz 766/13 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania i wniesienia odwołania z uchybieniem terminu z wyłączeniem w stosunku do JC z uwagi na brak przymiotu strony. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał na wadliwość zawartego w decyzji organu I instancji (wspólnej dla obydwu tych spraw) pouczenia o trybie i terminie do wniesienia odwołania i stwierdził, że skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała sie do tego pouczenia. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1401/14, wobec oddalenia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego następuje w dwóch etapach: przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Rozpatrując dopuszczalność odwołań wniesionych przed upływem terminu określonego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów należało zatem uwzględnić: szczególny tryb doręczenia przewidziany w art. 28 ust. 1 i 2 i fakt, że decyzja została podana uczestnikom scalenia do wiadomości, błędne pouczenie co do odwołania zawarte w decyzji oraz to, że w dacie rozpoznawania odwołań zaskarżona decyzja niewątpliwie weszła już do obrotu prawnego. W takiej sytuacji należało zastosować, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ochronę przewidzianą w art. 112 k.p.a. Stanowisko to nie narusza prawa strony do kwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a jednocześnie nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, że gdy w postępowaniu administracyjnym występuje wiele podmiotów, które skorzystają ze swojego prawa i wniosą kilka odwołań to, co do zasady organ odwoławczy ma obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. W niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja, że część odwołań została rozpatrzona i w stosunku do nich została wydana zaskarżona decyzja, a na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 766/13, którym uchylono postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] dnia [.] maja 2013 r. nr [.] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań i stwierdzenia, że odwołania wniesiono z uchybieniem terminu Kolegium winno te odwołania rozpatrzyć merytorycznie. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, rozpatrzenie odwołań, o których mowa ww. wyroku WSA w Rzeszowie nie byłoby możliwe, to celem stworzenia prawnej możliwości łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań, Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.]. Skład orzekający podziela tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania, względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań) pochodzących od innych stron postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04; LEX nr 176134 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 LEX nr 746416 (patrz wyrok NSA z 17.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11 LEX nr 1121207). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że w przypadku uchybienia zasadzie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/10 (LEX nr 746416) Mając na względzie fakt, że nierozpoznanie wszystkich łącznie odwołań nie nastąpiło z winy SKO, ale jest wynikiem błędnego zastosowania przepisów prawa Sąd uznał, że naruszenie w tym przypadku nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, gdyż jest konsekwencją ww. wyroku WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2014 r. i uznał, że podstawą dla uchylenia zaskarżonej decyzji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd zwrócił też uwagę na treść pisma Starosty Powiatu [.] z dnia [.] stycznia 2013 r. nr [.], którym przekazano odwołania stron wymienionych w pkt od 1-16. Starosta stwierdził, że w odwołaniach wymienionych w pkt od 1 do 16 nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji zgodnie z art. 132 k.p.a. natomiast odwołania złożone przez [..................] zostaną załatwione we własnym zakresie na podstawie art. 132 k.p.a. W wykonaniu zarządzenia Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] nadesłało decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] lutego 2013 r. sygn. akt [.] wydaną na podstawie art. 132 k.p.a., którą rozpoznano odwołania ww. stron. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołania wniosły wszystkie strony, a organ administracji, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Przepis art. 133 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołalnie, jeżeli w terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Zestawienie treści art. 132 i art. 133 k.p.a. prowadzi do wniosku, że niedopuszczalnym było wydanie decyzji autokontrolnej przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 k.p.a., gdy część odwołań została przekazana do Kolegium. Tryb autokontroli dopuszczony przez art. 132 k.p.a. doznaje ograniczenia nie tylko na skutek przesłanek formalnych i materialnych określonych w tym przepisie, ale również przez przesłankę temporalną wynikającą z art. 133 k.p.a., która stoi na straży jednolitości, kompletności postępowania odwoławczego, gdyż wyłącza możliwość działania w trybie autokontroli organowi pierwszej instancji, co do części odwołań wybranych przez ten organ oraz przekazania pozostałych odwołań do rozstrzygnięcia organowi drugiej instancji. Zatem może zostać wydana decyzja przez organ pierwszej instancji w ramach autokontroli, albo należy przekazać wszystkie odwołania do organu drugiej instancji, jako realizację zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W razie wielości stron w danej sprawie względną dewolutywność odwołania otwiera wniesienie niesprzecznych, co do treści i zakresu żądania uchylenia lub zmiany decyzji nieostatecznej. Przesłanka materialna oznacza natomiast, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C. H. Beck 6 wydanie str. 580). W podsumowaniu powyższych uwag stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji, do którego wpłynęły odwołania kilku stron, to może wydać decyzję autokontrolą na skutek uwzględnienia wszystkich odwołań, a jeżeli nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie autokontroli, o którym mowa w art. 132 k.p.a., to ma obowiązek przesłać wszystkie odwołania do organu wyższej instancji. Połączenie tych dwóch trybów, czyli wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji autokontrolnej w wyniku rozpatrzenia części odwołań, a pozostałych przesłanie do rozpatrzenia przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania. Okoliczność ta umknęła uwadze Kolegium, a wywołuje skutki nie do zaakceptowania przez pryzmat oceny wymagań praworządności. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (wyrok NSA z 13.10.2016 r. sygn. akt II OSK3347/16, LEX nr 2169138). Sąd uznał, że działanie Kolegium i odstąpienie od nakazania przesłania wszystkich odwołań doprowadziło do wydania decyzji przez Starostę Powiatu [.] z dnia [.] lutego 2013 r. z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego to jest art. 132, art. 133 i art. 15 k.p.a. Powyższe było podstawą do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.(pkt II sentencji wyroku). W tych okolicznościach sprawy powstają również wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV zaskarżonej decyzji, to jest utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [.] maja 2013 r., a decyzja Starosty Powiatu Rzeszowskiego w dniu [.] lutego 2013 r. Kolegium nie miało żadnej wiedzy o tym, czy odwołania zostały rozpatrzone i jakiej treści decyzja została wydana przez Starostę Powiatu [.]. Sąd wydając wyrok tej treści kierował się art. 135 P.p.s.a. i uznał, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w ponownie toczącym się postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [.]. Łączne rozpatrzenie wszystkich odwołań stron doprowadzi do wszechstronnego rozpoznania sprawy i ma wpływ na wynik postępowania. Decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga o statusie całego terenu objętego scaleniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15 dostępny na stronie internetowej "orzeczenia.nsa.gov.pl"). W tej sytuacji Sąd za przedwczesne uznał objęcie merytoryczną oceną zarzutów zawartych w skargach. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.